Da fulanização à construção de uma política cultural

A CPI da Lei Rouanet começou com o objetivo de criminalizar movimentos artísticos que se colocaram contra o golpe e resistiram ao fim do MinC, mas os dados disponíveis mostraram a realidade. Os maiores captadores da verba foram exatamente grandes instituições e empresas que se especializaram em angariar recursos via lei de incentivo. Na lista dos maiores beneficiários estão, por exemplo, o Instituto Itaú Cultural e a Fundação Roberto Marinho

Com a Rouanet, as empresas ganham duas vezes, não pagam impostos e aplicam em marketing cultural

Foto: Robson Fernandjes/Fotos Públicas

As comissões parlamentares de inquérito (CPIs) são instrumentos democráticos importantes do Poder Legislativo para investigar determinados fatos de relevância e interesse público. Esse tipo de comissão, que tem poderes de investigação equiparados aos das autoridades judiciais, não pode ser banalizado ou transformado em um aparelho de perseguição política e ideológica.

Presenciamos no Parlamento, sobretudo no período em que Eduardo Cunha esteve à frente da Câmara dos Deputados, a instauração de muitas CPIs com o único objetivo de criar fatos políticos e midiáticos contra o Partido dos Trabalhadores e os governos da presidenta Dilma Rousseff e do ex-presidente Lula.

Cunha foi o grande maestro de uma articulação macabra entre fundamentalistas patrimonialistas, punitivistas e religiosos, os quais se uniram sob a sua batuta para impor a brasileiros e brasileiras uma pauta de retrocessos em direitos historicamente constituídos.

Sob o argumento da necessidade de investigar irregularidades nas concessões de benefícios fiscais por meio do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), instituído pela Lei no 8.313 de 1991, nasce a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Lei Rouanet.

Muito embora a comissão tenha iniciado seus trabalhos na era pós-Cunha, a CPI da Lei Rouanet também traz em sua gênese um viés de perseguição política ao PT e aos nossos governos.

Em um episódio de completo desconhecimento de como funciona a concessão dos benefícios fiscais e dos principais beneficiários da lei, o presidente da CPI, deputado Alberto Fraga (DEM-DF), chegou a afirmar em entrevista ao jornal Folha de S. Paulo que o Ministério da Cultura (MinC) era utilizado “por meia dúzia de pessoas que são simpatizantes do PT e que conseguem recursos. É preciso evitar a ‘panela’”, disse o parlamentar.

Formada por uma imensa maioria de deputados que não têm um histórico de envolvimento com a área cultural, muitos deles desconhecem, inclusive, o significado e a abrangência do termo cultura, a CPI começou contaminada por um espírito persecutório, que objetivava criminalizar movimentos artísticos que se colocaram contra o golpe e que empreenderam forte resistência contra o fim do Ministério da Cultura. Pretendia perseguir e intimidar artistas identificados com a esquerda e com as políticas públicas culturais desenvolvidas durante os governos Lula e Dilma.

São simbólicas desse processo a tentativa de convocar o ator José de Abreu para prestar depoimento bem como a citação – no próprio requerimento de criação da CPI – de autorização do MinC para a captação de R$ 1,5 milhão junto a empresas que seria destinado ao documentário O Vilão da República, o qual conta a história de vida do ex-ministro da Casa Civil de Lula, José Dirceu.

No entanto, essa linha de atuação, sustentada por uma ideia de que havia uma corrupção endêmica envolvendo o PT, foi perdendo fôlego no colegiado por se tratar de um viés que não se sustentava do ponto de vista fático.

Informações disponíveis no site do Ministério da Cultura, no portal do Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura (Salic), comprovam que essa narrativa não tinha lastro algum com a realidade, uma vez que os maiores captadores de recursos da Lei Rouanet não são petistas ou artistas ligados à esquerda, mas grandes instituições de cultura.

Dados de 2015 atestam que os maiores captadores da verba naquele ano foram exatamente grandes instituições e empresas que se especializaram em angariar recursos via lei de incentivo. Na lista dos quinze maiores beneficiários estão, por exemplo, o Instituto Itaú Cultural (R$ 14 milhões) e a Fundação Roberto Marinho (R$ 7 milhões).

É bastante comum que projetos aprovados pelo governo não tenham êxito na captação de recursos necessários para a sua realização. De acordo com o MinC, dos quase 10 mil projetos apresentados em um ano, em média, pouco mais da metade (54%) é aprovado para buscar captação e cerca de 35% conseguem a verba do setor privado.

Desse modo, não há que se falar em incentivos que tenham como base um caráter político. A própria forma como a Lei Rouanet foi engendrada não dá espaço para que o governo defina quais projetos serão apoiados, uma vez que o governo aprova a captação de recursos e banca indiretamente os projetos, pois abre mão da receita (via abatimento no Imposto de Renda), mas quem acaba escolhendo quais projetos aprovados serão financiados são as empresas e seus departamentos de marketing.

O conteúdo da CPI

A operação Boca Livre, da Polícia Federal, que apura desvios em projetos aprovados pelo MinC por meio da Lei Rouanet, tem sido o substrato para os trabalhos da CPI na Câmara.

As investigações identificaram indícios de fraudes que ocorriam de diversas maneiras, tais como a inexecução de projetos, o superfaturamento, a apresentação de notas fiscais relativas a serviços e produtos fictícios, projetos simulados e duplicados, declarações falsas, adulteração de documentos, enfim, fatos que apontam para um esquema fraudulento que operava a partir do uso indevido dos recursos da lei.

As investigações constataram, ainda, que os recursos públicos financiaram eventos corporativos, shows com artistas famosos em festas privadas para grandes empresas, livros institucionais e até mesmo uma absurda festa de casamento do filho do empresário Antonio Carlos Bellini Amorim, do grupo Bellini Cultural, em Jurerê Internacional. O grupo, que atua há 20 anos no mercado produzindo eventos, está no centro das investigações da PF.

Formado por 12 empresas, o grupo Bellini é apontado como o principal operador de um esquema de fraudes em leis de financiamento cultural. A força-tarefa estima que a Bellini tenha desviado R$ 180 milhões em esfera federal por meio de notas frias, superfaturamento, sonegação e contratação de produtos e serviços fictícios.

Segundo a PF, o esquema atuava ao menos desde 2001, à época do cientista político Francisco Weffort à frente do MinC, sob o governo de Fernando Henrique Cardoso. Apesar disso, o relator da CPI, deputado Domingos Sávio (PSDB-MG), circunscreveu o período das investigações do colegiado entre os anos de 2006 e 2016, ou seja, exclusivamente durante os governos de Lula e Dilma.

Como o discurso de direcionamento político dos recursos se esvaziou, pelos motivos já apresentados, a CPI passou a adotar uma nova narrativa: a de que o ministério tomou conhecimento das fraudes e demorou a agir, que foi omisso, é desorganizado e não tem capacidade de gerir a lei. Em resumo, a linha agora é responsabilizar o MinC pelos desvios.

No entanto, é preciso enfatizar que a operação Boca Livre é consequência de investigações que foram provocadas pelo próprio MinC, em 2011, e encaminhadas para a Controladoria-Geral da União, Ministério Público Federal e Polícia Federal durante a gestão da ministra Ana de Hollanda, investigações que tiveram desdobramentos, também, nas gestões de Marta Suplicy e Juca Ferreira à frente do ministério.

Diante dos indícios de irregularidades, ainda em 2011 o MinC tomou a iniciativa de inabilitar de forma cautelar o grupo Bellini Cultural, bem como outras empresas ligadas ao mesmo grupo, congelando todos os projetos que estavam em execução naquele momento.

É fato que existia um quadro de fragilidade na fiscalização, tendo em vista que havia uma demanda reprimida, à época, de 12 mil projetos de incentivo fiscal e de 3 mil convênios. Os desvios só foram possíveis porque havia, sim, um vácuo no controle desses incentivos. Mas não é possível sustentar que o MinC tenha sido omisso nesse processo como querem fazer crer alguns parlamentares. Ao contrário, o ministério foi muito diligente, mesmo com uma estrutura insuficiente para dar conta do volume gigantesco de prestações de contas.

Ainda em 2011, foi elaborado um plano de ação em resposta a uma determinação do Tribunal de Contas da União (TCU), que estabeleceu o prazo de 180 dias para a apresentação de medidas que tinham o objetivo de liquidar o estoque de prestação de contas. Além disso, o plano estabelecia a criação das condições adequadas, humanas e materiais para a realização das atividades de acompanhamento e análise de contas.

De acordo com o Plano de Ação, elaborado pelo MinC e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), foram contratados 114 servidores temporários que tinham a meta de eliminar o passivo no período de quatro anos, prorrogável por mais um ano.

Os servidores temporários começaram a trabalhar em 2013, quando o MinC adotou um conjunto de medidas para aumentar a produtividade das análises, esforços que foram posteriormente reconhecidos pela Controladoria-Geral da União (CGU), órgão extinto pelo governo de Michel Temer.

Nos anos de 2015 e 2016, o ministério estabeleceu uma padronização das análises, de modo a garantir a uniformidade de critérios e dar segurança jurídica aos processos. O então ministro Juca Ferreira lançou o Manual de Análise de Prestação de Contas da Força-Tarefa do Passivo.

Em 2016, a CGU realizou auditoria operacional para avaliar as ações empenhadas pelo MinC no ano de 2015 em relação ao passivo da prestação de contas. O órgão reconheceu que houve avanços nas ações realizadas pelo ministério no que diz respeito ao aumento da produtividade para o enfrentamento do estoque de passivos.

Importante destacar que o grupo Bellini Cultural não atuava somente na esfera federal. O grupo também captou recursos via Programa de Ação Cultural (Proac), mecanismo de fomento do estado de São Paulo semelhante à Lei Rouanet. A Secretaria de Cultura também abriu uma investigação interna após a deflagração da operação Boca Livre, para apurar irregularidades em todos os projetos inscritos pelo grupo nesse programa.

Porém, diferentemente do MinC – que realizou uma série de ações ao longo dos últimos anos que foram causa da operação da PF e do desmantelamento do esquema de fraudes –, no estado de São Paulo as investigações de eventuais irregularidades envolvendo produtoras ligadas ao grupo Bellini só iniciaram em 2016, após a deflagração da operação Boca Livre.

Nesse sentido, é preciso ressaltar os esforços do MinC para promover melhorias no processo administrativo. Apesar das inúmeras deficiências estruturais do órgão, não houve negligência em relação a eventuais malfeitos. Ao contrário, tivemos nesse último período a adoção de medidas concretas que representaram significativos avanços na gestão, além de um diálogo permanente com os órgãos de controle, a exemplo, da CGU e do próprio TCU.

Desafios e perspectivas

As irregularidades expostas pela operação Boca Livre escancaram algo que vem sendo historicamente denunciado em relação aos problemas advindos da Lei Rouanet, ou seja, a possibilidade que a própria lei admite de empresas determinarem a política cultural, sem falar da relação promíscua que se estabelece entre os agentes captadores de recursos e os operadores de marketing das empresas financiadoras dos projetos.

Apesar de ter sido criada com o objetivo de “facilitar os meios para o livre acesso às fontes de cultura”, “apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestações culturais”, incluindo sua “regionalização” e “conteúdos locais”; além de “proteger as expressões culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira e responsáveis pelo pluralismo da cultura nacional”, quando fazemos uma análise crítica sobre seu funcionamento, percebemos que a lei não tem cumprido sua missão.

Embora tenha sido concebida para executar três mecanismos, o Fundo Nacional da Cultura (FNC), os Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart) e o incentivo fiscal, em 24 anos de história a Lei Rouanet potencializou apenas o incentivo fiscal.

Artistas, produtores e especialistas em economia da cultura apontam que a lei também tem contribuído para a concentração regional de projetos e a baixa alavancagem de recursos privados.

Do ponto de vista regional, as propostas culturais aprovadas pela Lei Rouanet acabam ficando muito concentradas nas regiões Sul e Sudeste, sobretudo em São Paulo. As duas regiões juntas, em 2015, somaram 92,44% dos projetos.

Para se ter ideia da desigualdade regional, toda a captação das regiões Norte e Nordeste entre 1993 e 2015 foi de R$ 945 milhões, valor equivalente à captação da região Sudeste somente no ano de 2015, que foi de R$ 935 milhões.

Outra questão digna de nota é que a lei tem contribuído para a diminuição dos investimentos privados na área cultural. De acordo com dados do Salic, pelo menos desde o ano de 1997 a Rouanet vem “desincentivando” o uso de recursos privados. A renúncia de 100% do imposto estaria atuando como fator de desestímulo a essa modalidade de investimento.

Dada a sua importância para o desenvolvimento cultural brasileiro, tendo em vista que a Rouanet representa 80% de toda a verba pública aplicada no setor cultural do país e dos problemas que foram até aqui apontados, é fundamental que a CPI deixe de adotar uma linha que fulanize os problemas e passe a se debruçar em propostas que promovam mudanças estruturais.

Existem problemas na legislação atual que não se resumem à prática do incentivo fiscal, mas sobretudo à prevalência desse mecanismo sobre outros, a exemplo do Fundo Nacional de Cultura. O fundo, que já chegou a representar mais de 30% das verbas investidas pelo MinC em cultura, em 2015 representou pouco mais de 2%.

Além dos problemas já citados de excessiva concentração, principalmente do ponto de vista regional, e do não estímulo ao aporte de recursos privados não incentivados, temos, ainda, a falta de parâmetros de aplicação desses recursos coadunados com as políticas públicas culturais, com uma política de estado que promova uma real democratização do acesso aos produtos e bens culturais.

Não é aceitável que o dinheiro público que deveria ser utilizado para desenvolver culturalmente o país continue sendo utilizado sem critério. Isso porque há uma anomalia inerente à própria lei. Embora seja absolutamente legal o incentivo fiscal, existe uma inescrupulosa cadeia de vantagens que beneficia diretamente as empresas.

Com a Rouanet, a sociedade perde duas vezes, ao passo que as empresas ganham duas vezes. Primeiro, porque elas deixam de pagar impostos, de contribuir com o Estado e as políticas públicas. Segundo, porque gastam o dinheiro, que é público, para apoiar exatamente aqueles projetos que lhes renderão vultosos ganhos de imagem via um poderoso mecanismo de marketing cultural. Nesse modelo, manifestações culturais menos atraentes para o mercado acabam não sendo atendidas.

O ex-ministro da Cultura nos governos de Lula e Dilma, Juca Ferreira, é um crítico contumaz da Lei Rouanet. Segundo ele, são os departamentos de marketing das empresas que acabam decidindo para onde vão os recursos. “É uma parceria público-privada em que o dinheiro é público, mas a decisão é privada”, questiona.

Apesar do pouco conhecimento sobre o tema e de uma rebaixada politização da maioria dos deputados que compõem o colegiado, os parlamentares progressistas que integram a CPI têm o desafio de propor modificações na política de incentivo e fomento cultural, de utilizar o espaço de discussão gerado pela comissão para reforçar a ideia de que já existe um projeto que solucionaria os problemas estruturais das políticas de fomento à cultura no Brasil.

Encaminhado ao Congresso Nacional, em 2010, pelo governo do ex-presidente Lula, o Procultura é o projeto que cria uma verdadeira política pública de fomento cultural no país. O projeto é fruto de mais de 10 anos de intensos debates, da avaliação direta de mais de 100 mil pessoas e de estudos aprofundados sobre as melhores alternativas de dotar o poder público de excelência nesse setor.

Aprovado pela Câmara em 2014, aguarda, ainda, votação no Senado. A versão aprovada na Câmara foi considerada insuficiente pela gestão de Juca Ferreira à frente do MinC, a qual apresentou algumas contribuições ao substitutivo do relator no Senado, senador Roberto Rocha (PSB-MA), com o objetivo de democratizar o acesso à cultura e fomentar o mercado cultural brasileiro.

A contribuição apresentada pelo MinC inclui a possibilidade de o Fundo Nacional de Cultura alcançar no mínimo o mesmo patamar do incentivo fiscal. Nesse caso, o fundo seria voltado inteiramente para a sociedade civil e seria operado em parceria com estados e municípios, com transferências fundo a fundo.

Também prevê que o incentivo fiscal deve promover a desconcentração regional e setorial. O incentivo de 100% valeria apenas para casos específicos: doações, fundos patrimoniais, manutenção de bens tombados e projetos estratégicos. Também seria estabelecido teto de 40% para projetos com o nome do patrocinador na instituição ou na atividade. Já os Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart) receberiam a possibilidade de incentivo fiscal para compra de cotas, criando fundos para investimento em projetos culturais.

Nesse ínterim, a aprovação do Procultura deve estar entre uma das recomendações dessa CPI, pois não há dúvidas de que com esse projeto teremos a chance de dar um salto de qualidade nas políticas de fomento, corrigir as atuais distorções promovidas pela Lei Rouanet e incidir de maneira decisiva para o aperfeiçoamento da política cultural brasileira.

Erika Kokay é deputada federal (PT-DF) e integrante da CPI da Lei Rouanet na Câmara Federal.
 

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