Gênero e sexualidade nas políticas públicas: o temor de retrocesso

O estudo mostra que o Brasil começou a deflagrar processos muito complexos de despatriarcalização e des-heteronormatização do Estado, mas as elites (masculinas, brancas, liberais e ultraconservadoras), recentemente, voltaram a disputar esses poderes de forma agressiva e autoritária

Os movimentos LGBT fazem mais ações diretas de pressão sobre a judicialização de

Os movimentos LGBT fazem mais ações diretas de pressão sobre a judicialização de suas pautas

Foto: Fernando Frazão/ABr

É impossível não reconhecer a atuação importante dos governos nacionais do Partido dos Trabalhadores (PT) na abertura de espaço institucional no âmbito do Estado brasileiro para a construção de iniciativas de políticas públicas relacionadas a gênero e sexualidade. Entretanto, boa parte desse legado (senão a sua inteireza) está abertamente ameaçada sob o governo interino (e ilegítimo) e é fundamental termos visível quais foram as mudanças e transformações conquistadas (não sem tensões e muitas limitações) e os riscos reais vividos.

Este ensaio foi escrito também como um registro dessas importantes mudanças1. Quando o presidente Lula assumiu seu primeiro mandato, em 2003, pairava a expectativa de que fosse finalmente possível transferir para o governo federal, ao menos parte, as importantes inovações político-popular-participativas que os governos petistas já tinham significativamente implementado em vários de seus governos municipais. Como será possível verificar por meio do estudo realizado, iniciativas estatais relacionadas a gênero e sexualidade (com muita expressividade das políticas para as mulheres) implantadas nos últimos anos (de 2003 a 2015) no Brasil aumentaram, em escala e magnitude.

É possível fazer esse tipo de afirmação porque foi realizada coleta de dados também referentes a um período anterior (de 1988 até 2002), incluindo-se, pois, a possibilidade de se comparar toda  fase recente dos governos brasileiros durante nossa redemocratização. Analiso, então, iniciativas promovidas pelos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (e em escala menor algumas forjadas no âmbito estatal diretamente pela influência/pressão de organizações de governança transnacionais – OIs – e dos movimentos sociais) implantadas no Brasil para os segmentos de mulheres e LGBTQI*2. Parto da hipótese de que essas iniciativas já compareciam nos governos após a Constituição Federal de 1988 (CF/88) como pautas de alguma relevância (em função de seu explícito caráter democratizador) e que as mesmas se intensificaram e, de fato, se ampliaram muito nos últimos mandatos petistas (de 2003 em diante). Essa análise se pauta na coleta e sistematização de um conjunto ainda parcial dessas iniciativas, a saber: leis, projetos de leis, programas e ações de políticas públicas, criação de novos organismos executivos de políticas, novos estatutos temáticos, planos de ação, convocação de conferências de políticas públicas, entre outras. Para fins analíticos e de comparação computamos dois períodos de análise: de 1988 a 2002 (quatorze anos) e de 2003 a 20015 (doze anos) – incluindo todos os governos pós-redemocratização brasileira, pois apenas assim é possível termos um quadro comparativo que nos permita identificar, de fato, avanços ou retrocessos.

Sabe-se que a redemocratização do Brasil foi (e ainda tem sido) marcada por intenso processo de vinculação entre sociedade civil e Estado que permitiu uma enorme ampliação da participação social por meio de uma miríade de novas instituições e inventivos processos participativos (Avritzer, 2002; Avritzer e Pereira, 2005). Pretende-se aqui uma abordagem longitudinal dessas iniciativas estatais pautadas pela pressão participativa e popular dos movimentos feministas e de mulheres e também dos movimentos LGBTQI. Os esforços dessa ampliação da participação têm como foco, claro, a tentativa de reversão de quadros históricos de discriminação de gênero e sexualidade.

O estudo realizado

Analisarei, pois, 26 anos de iniciativas estatais que têm foco em políticas de gênero e sexualidade. O período pós-1988 até 2002 é importante em função da CF/88 que ampliou direitos de modo incontestável, mas também inclui períodos de uma agenda de governo de caráter neoliberal. Já a fase de 2003 a 2015 trouxe contornos de aprofundamento dos processos popular-participativos que culminaram, como veremos, na elaboração de uma significativa rede de políticas públicas de reconhecimento, antidiscriminatórias e de inclusão democrática desses grupos subalternos. A coleta (ainda parcial, pois o estudo não está completamente finalizado) foi levada a termo entre os meses de maio/julho de 2015 nos endereços eletrônicos e páginas oficiais dos diferentes poderes no Brasil, Executivo, Legislativo e Judiciário, e o site do Instituto Fernando Henrique Cardoso. Também foram consultados compêndios de legislações editadas por esses poderes, livros especializados nos temas de políticas públicas, planos nacionais das políticas aqui tratadas, mas abrangendo todas as áreas setoriais de políticas públicas (saúde, educação, trabalho e previdência, segurança alimentar, violência contra a mulher e contra segmentos LGBTQI, participação e representação, acesso à terra, legislação internacional de direitos humanos, direitos e justiça, direitos humanos, assistência social, criança e adolescente, idosos e população rural e de comunidades tradicionais).

Foram incluídas nesse levantamento as seguintes iniciativas: leis, projetos de lei (PL), estatutos, programas, pactos e diferentes ações de políticas públicas, assinatura de pactos e tratados, mudanças de legislação, criação de órgãos executivos de políticas, de comitês, fóruns e conselhos nacionais e demais instituições de controle, criação de frentes parlamentares, proposições de conferências de políticas públicas, criação de comissões parlamentares de inquérito, de propostas de emendas constitucionais (PEC), de planos de políticas públicas, resoluções normativas, decretos-lei, ações diretas de inconstitucionalidade (ADI), campanhas, revogações de leis, criação de prêmios, entre outras, todas iniciativas, sem exceção, de caráter e impacto nacionais.

Para os dois períodos foram identificadas até o presente momento 310 iniciativas dessa natureza que marcam inclusão/exclusão de mulheres e segmentos LGBTQI no Brasil (já que as iniciativas foram classificadas como “avanços” ou “retrocessos” no que tange aos direitos desses segmentos): 106 para o primeiro e 204 para o segundo. Ou seja: o período referente aos governos petistas concentrou 66% dessas iniciativas. Essas perfazem uma média anual de doze propostas por ano da redemocratização brasileira e que também foram classificadas pelos distintos poderes estatais que as originaram e, de modo residual, foram observadas e incluídas também, pela sua magnitude e importância, iniciativas oriundas da pressão direta sobre o Estado de movimentos sociais e de organizações internacionais – OI (a exemplo da ratificação pelo Brasil de um conjunto bem significativo de convenções, protocolos e tratados internacionais de direitos humanos da ONU). Como é possível perceber, essas iniciativas aumentaram na passagem do primeiro para o segundo período analisado: foram identificadas, em média, onze iniciativas por ano no primeiro período (1988 a 2012) e dezessete no segundo (2003 a 2015).

Também classificamos as iniciativas pelos tipos de público-alvo principal, a saber, políticas de gênero e políticas de sexualidade ou ambas. Julgamos importante incluir iniciativas que transversalizavam as duas, tais como: políticas de caráter étnico-racial, vinculadas a questões geracionais (destacadamente crianças e adolescentes, idosos) e também rurais, de comunidades tradicionais, pessoas com deficiência etc. Essas últimas iniciativas, em função de seu evidente caráter transversalizador, foram classificadas em “ambas” as temáticas. No quadro 1, a seguir, temos algumas exemplificações sobre os tipos de iniciativas que analisei e que compuseram afinal o banco de dados3 desses 310 casos:

Quadro 1: Exemplificações aleatórias das iniciativas coletadas

Fonte: Elaboração própria

A figura 1 a seguir apresenta uma linha de tempo dos governos brasileiros a partir da redemocratização contendo breve síntese dos resultados (parciais) até aqui levantados.

Fonte: Elaboração própria


Uma análise preliminar das iniciativas de políticas públicas para gênero e sexualidade no Brasil democrático

Como podemos observar abaixo (tabela 1), as iniciativas vinculadas aos poderes Legislativo e Executivo são aquelas que preponderam (50,6% e 42,2%, respectivamente). Aquelas oriundas de pressão direta de OIs e movimentos foram em número bem menor (4%) e, como veremos, estão mais circunscritas ao primeiro período aqui analisado (1988-2002). Já as iniciativas vinculadas ao Poder Judiciário também foram modestas (3,2%) e, ao contrário, se intensificaram mais no segundo período. Esse aspecto revela um tipo de pressão da sociedade civil sobre o Estado brasileiro em que ganha saliência a forma diferenciada em termos de articulação e ativismo societário que os dois movimentos – feministas e de mulheres e LGBTQI – exerceram sobre o Estado no Brasil: as mulheres abertamente enfrentaram suas questões se introduzindo na burocracia do Poder Executivo e também do Legislativo; já os movimentos LGBTQI, por motivos vários, investiram mais suas ações diretas de pressão sobre a judicialização de suas pautas. A tabela 1 apresenta a distribuição dessas iniciativas pelos distintos poderes estatais e pela pressão externa ao Estado:

Tabela 1: Total geral de iniciativas públicas por tipo de Poder/pressão (1988-2015) – Dados preliminares

Fonte: Elaboração própria

Tabela 2: Total de iniciativas, pelos períodos analisados (1988-2002 e 2003-2015)

Fonte: Elaboração própria

A importância desses governos na implementação de tal agenda específica fica ainda mais evidente ao observamos a sua distribuição temporal. Justamente para o segundo período analisado percebe-se concentração de 75,3% das iniciativas no âmbito do Poder Executivo. Apesar do pequeno quantitativo, observa-se padrão diferente da atuação do Poder Judiciário: no momento anterior apenas 30% das iniciativas passaram por este poder e no segundo momento foram 70% delas.

Tabela 3: Total de iniciativas públicas pelos períodos analisados (1988-2002 e 2003-2015)


Fonte: Elaboração própria

Já no que se refere aos principais temas das iniciativas de políticas públicas destacam-se aquelas vinculadas a gênero (62%), sendo que as focadas na sexualidade tiveram percentual bem menor (12%) e foram até mesmo superadas pelas iniciativas com foco interseccional (em ambas temáticas – 26%). Aqui merecem destaque dois fenômenos: a) no segundo período, as iniciativas relacionadas a gênero mais do que dobram (de 33 para 67%); 2) é possível observar o mesmo padrão nas iniciativas interseccionais (que passaram de 31 para 69%). Isso parece dar efetiva saliência para o longo processo já instalado e relativamente institucionalizado no Estado brasileiro das demandas das mulheres no sentido de despatriarcalizar o Estado, e parece-me esse mesmo padrão vem sendo perseguido pelos segmentos LGBTQI, visando agora sua des-heteronormatização, incluindo no período mais recente maior preocupação estatal com as dimensões interseccionais dessas temáticas.

Tabela 4: Total geral de iniciativas públicas por tipo de temáticas – políticas de gênero, sexualidade ou ambas (1988-2015)

Fonte: Elaboração própria

Essas iniciativas também foram avaliadas em termos de seu sentido propositivo, ou seja, se tratavam de iniciativas com foco na ampliação/avanço dos direitos ou na direção de restrição/retrocesso, e o padrão esperado de efetivamente se constatarem avanços nesses direitos aparece claramente nos dois períodos: das 310 iniciativas, 258 (ou 83%) significaram alguma forma de ampliação de direitos diretamente relacionados aos marcadores de gênero e sexualidade e seus demandatários. Contudo, cabe aqui uma observação importante: os avanços ocorreram com mais vigor (63%) no segundo período analisado e o mesmo também aconteceu em relação aos retrocessos, que foram ainda também mais vigorosos (81%) para o segundo período analisado.

Tabela 5: Situação de avanço/retrocesso das iniciativas – geral (1988-2015)

Fonte: Elaboração própria

Gráfico 1: Total de iniciativas públicas pelo sentido de “avanço” ou “retrocesso”, no tempo analisado (1988-2015)

Fonte: Elaboração própria

Quando observamos a análise longitudinal da distribuição das iniciativas (evidenciada na figura 1 Total e no gráfico 1 – desagregado pelo sentido de avanço ou retrocesso), podemos identificar traços importantes: há ao menos três pronunciados picos de aumento dessas iniciativas, um para cada período analisado. No primeiro destaca-se o ano de 1995 e, no segundo, os anos de 2003 e 2013. Os dois primeiros picos de iniciativas – 1995 e 2003 – são, não casualmente, anos de início dos primeiros mandatos da “Era FHC” e também da “Era PT”. Nesses dois momentos de abertura dos dois projetos de governo fica claro que essas pautas estiveram na agenda das preocupações em ambos os governos, mas com características distintas, conforme veremos. O ano de 2013 reporta, por sua vez, ao quase encerramento do primeiro mandato da presidenta Dilma Rousseff, quando, após ter sido experimentada uma grande queda dessas iniciativas no ano de 2012, é possível que tenha sido ensejado também um esforço governamental maior em 2013, especialmente diante das incertezas do cenário referente à reeleição de Dilma.

As 310 iniciativas também foram classificadas a partir de seus respectivos campos setoriais de políticas públicas, sendo que os principais setores identificados por ordem de incidência foram: Saúde (20%), Trabalho e Previdência (16%), Violência contra a Mulher (14%), Direitos e Justiça (12%), Participação e Representação (12%), e os demais setores – Assistência Social, Criança e Adolescente, Direitos Humanos, Educação, Legislação Internacional de DH, Segurança Alimentar, Acesso a Terra e Violência contra LGTBI – tiveram bem menos de 10% de incidência cada. Vejamos:

Tabela 6: Total de iniciativas pelos setores de políticas públicas (1988-2015)


Fonte: Elaboração própria

Para o primeiro período aqui analisado a agenda setorial prioritária esteve associada às áreas de Saúde, Direitos e Justiça e Trabalho e Previdência, pautas setoriais claramente universais. Cabe ainda comentar algumas áreas que obtiveram aumento expressivo no segundo período: Participação e Representação, Trabalho e Previdência e Violência contra a Mulher. Esses últimos dados revelam de forma clara as prioridades da agenda governamental nesses três campos de políticas que são, de fato, alinhamentos muito claros das propostas programáticas do Partido dos Trabalhadores. Destacam-se também algumas agendas “perdidas” ou “silenciadas” nesses dois períodos de análise. São elas: Violência LGBTQI e Acesso a Terra, que obtiveram menos de 1% das iniciativas coletadas, revelando o quanto tais temas estão, de fato, distantes dessas prioridades governamentais.

A agenda do retrocesso

Os dados muito brevemente aqui apresentados nos permitem observar como e o quanto avançamos em relação às demandas das mulheres e de segmentos LGBTQI no Brasil. Também possibilitam identificar a presença atuante de esforços contrários, no sentido do retrocesso, já a partir de 2012. O que nos parece claro pela análise aqui realizada é que os governos petistas fizeram, de fato, esforços bem mais significativos de inclusão dessas pautas no âmbito das políticas de Estado e comprovadamente se deixaram permear mais do que nos períodos anteriores pela agenda reivindicatória dos dois movimentos sociais: são conquistas que transformaram demandas em pautas efetivas de ação governamental.

Vou mencionar apenas duas áreas que estão frontalmente sob um ataque neoconservador no Brasil: o tema do aborto (inclusive aqueles que são de previsão legal) e os direitos trabalhistas. Em relação ao aborto, por exemplo, a série de retrocessos é assustadora:

PL 1.459/2003  – de autoria de Severino Cavalcanti (PP/PE), especificando a penalização do aborto feito pelas mulheres nos casos que envolvam anomalia fetal, na tentativa de reverter o que já está previsto no Código Penal brasileiro;

PL 5.166/2005 – de autoria de Hidekazu Takayama (PSC/PR), determina como crime a antecipação terapêutica de parto de feto anencefálico ou inviável;

PL 5.364/2005 – de autoria de Luiz Bassuma (PT/BA) e Angela Guadagnin (PT/SP), que pretende eliminar do Código Penal a exceção feita aos casos de gravidez resultante de estupro;

PL 478/2007 – o Estatuto do Nascituro, de autoria de Luiz Bassuma (PEN/BA), que proíbe o aborto mesmo em caso de estupro e transforma o aborto ilegal em crime hediondo.

 Ou ainda:

PL 552/2007 – de autoria do senador Gerson Camata (PMDB/ES), tem como objetivo introduzir no Código Penal a previsão da pena de castração química aos condenados por estupro (artigo 213 do Código Penal), atentado violento ao pudor (artigo 214) e corrupção de menores (artigo 218);

PL 3.748/2008 – de autoria de Sueli Vidigal (PDT/ES), que concede pensão à mãe que mantenha a criança nascida de gravidez decorrente de estupro (“bolsa-estupro”).

Há outros PLs que, por sua vez, atacam frontalmente vários direitos trabalhistas, citamos:

PEC 18/2011 – de autoria do senador Dilceu Sperafico (PP/PR), prevê a redução da idade para início da atividade laboral de 16 para 14 anos;

PL 948/2011 – de autoria do deputado Laercio Oliveira (PR/SE) e PL 7.549/2014 de autoria da deputada Gorete Pereira (PR/CE), que prevê o impedimento do empregado demitido de reclamar na Justiça do Trabalho;

PDC 1.615/2014 – de autoria do deputado Laercio Oliveira (SD/SE), susta as Instruções Normativas 114/2014 e 18/2014, do Ministério do Trabalho, que disciplinam a fiscalização do trabalho temporário;

PL 8.294/2014 – de autoria do deputado Fábio Ramalho (PV/MG), prevê a livre estimulação das relações trabalhistas entre trabalhador e empregador sem a participação do sindicato;

PL 3.842/2012 – de autoria do deputado Moreira Mendes (PSD/RO), prevê a regulamentação da EC 81/2014, do trabalho escravo, contendo a supressão da jornada exaustiva e trabalho degradante das penalidades previstas no Código Penal (também coincide com a PL 5.016/2005 – Câmara e PLS 432/2013).

Como pode ser observado, parece-nos claro, muito infelizmente, que a experiência de abertura estatal encerrou seu círculo virtuoso de inclusão democrática desses dois segmentos populacionais no Estado. E, ao que tudo indica, apesar de terem estado mais presentes na agenda governamental nos últimos governos, não houve tempo de seu enraizamento efetivamente estatal. O desmonte dessas iniciativas é gravíssimo e vai comprometer, com certeza, as gerações atuais e futuras de mulheres e segmentos LGBTQI no Brasil.

Como foi possível identificar nesse mapeamento, o Estado é um ente heterogêneo que possui “dinâmica própria e um caráter plural”, com uma diversidade de grupos e de projetos em disputa, a partir de dentro mesmo do próprio Estado. Essas disputas, com certeza, estão mais acirradas e duras agora, quando aqueles grupos historicamente conservadores e privilegiados na sua apropriação da agenda estatal perceberam os avanços empreendidos e já realizados e autoritariamente estão usurpando o poder no Brasil.

O que os dados aqui nos revelaram é que o Brasil começou a deflagrar processos muito complexos de despatriarcalização e des-heteronormatização do Estado (com rebatimentos dessas mudanças em inúmeras outras esferas políticas e sociais), sendo esses vetores reais e efetivos do nosso recente processo redemocratizador estatal. Não tenho dúvidas de que tais processos se intensificaram, principalmente, ao longo dos governos petistas que se projetaram muito politicamente a partir, sobretudo, do enfraquecimento global do projeto político neoliberal (que agora parece estar sendo retomado). Tais transformações governamentais, por sua vez, moveram parte do Estado e também as elites que o geriam (Dagnino, 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). Mas tais elites (masculinas, brancas, liberais e ultraconservadoras), recentemente e especialmente em 2016, voltaram a disputar de forma agressiva e autoritária os poderes estatais no Brasil.

O período de abertura parece estar se fechando e o conjunto inédito e inovador de espaços democráticos de deliberação e de diálogo entre o Estado e a sociedade civil, que apenas começaram a mover pilares quase ancestrais de tradição e elitismo coloniais arraigadamente conservadores, está sob franca ameaça (há, inclusive, um projeto – PDS 147/2014, de autoria dos deputados Mendonça Filho, Ronaldo Caiado e outros, que “susta a aplicação do Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social e o Sistema Nacional de Participação Social e dá outras providências”). O objetivo presente, de retomar transformações institucionais nesse aparato que já, de longa data funciona a serviço da manutenção de privilégios e interesses de grupos dominantes, não é trivial. Sabemos ao menos teoricamente (Dryzek, 1996), e isso há bastante tempo, que a inclusão progressiva de grupos oprimidos na vida política em função da pressão da sociedade civil sobre o Estado é o principal sentido da democratização, e isso encontra-se abertamente ameaçado no Brasil de hoje.

Referências bibliográficas

ABERS, Rebbeca; VON BÜLOW, Marisa. Movimentos sociais na teoria e na prática: como estudar o ativismo através da fronteira entre Estado e sociedade?, Sociologias, v. 13, n. 28, 2011.

AVRITZER, Leonardo. Democracy and the Public Space in Latin America. Princeton: Princeton University Press, 2002.

AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, participação e instituições híbridas. Teoria & Sociedade, número especial, p. 16-41, 2005.

DAGNINO, Evelina, OLVERA, Alberto; PANFICHI, Aldo (Orgs.). A Disputa pela Construção Democrática na América Latina. São Paulo/Campinas: Paz e Terra/Unicamp, 2006.

DAGNINO, Evelina. Construção democrática, neoliberalismo e participação: os dilemas da confluência perversa. Política & Sociedade, v. 5, p. 137-161, 2004.

DAGNINO, Evelina. (Org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002.

DRYZEK, J. S. Political inclusion and the dynamics of democratization. American Political Science Review, v. 90, n. 3, p. 475-487, 1996.

Marlise Matos é professora associada do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, coordenadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre a Mulher (Nepem/UFMG) e do Centro do Interesse Feminista e de Gênero (CIFG/UFMG)

Notas
  • 1. Aqui está compilado apenas um conjunto de dados parciais que estarão em um capítulo específico sobre o caso brasileiro a ser publicado na coletânea Testing the Transformation: Gender, Sexuality, and the Latin American Left, organizada por Elizabeth Jay Friedman (Professor of Politics & Latin American Studies, University of San Francisco). Na referida coletânea, que tem sua data provável de publicação em março de 2017, o/a leitor/a encontrará uma moldura teórico-analítica para melhor compreensão dessas transformações recentes vividas no Brasil e também em parte de outros países da América Latina desde a chegada de governos de centro-esquerda ao poder.
  • 2. sigla LGBTQI significa: L = Lésbicas; G = gays; B = bissexuais; T = travestis e transexuais; Q = Queer e I = Intersexuais. O uso do asterisco (*) ao final da sigla indica que reconheço a existência de múltiplas formas de se designar esse segmento da população – TLBG, BTGL, GLTB e muitas outras.
  • 3. Agradeço a colaboração de Nina Torres e Mauro Lucio Jerônymo na construção dos gráficos e tabelas apresentados.
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