Nacional

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O início das administrações petistas, em 1989, foi difícil: pagou-se o preço da inexperiência, em face do desafio de governar de maneira transformadora. Mas, a partir do ano passado, resultados positivos, ainda tímidos, começaram a aparecer.

A despeito dessa mudança para melhor, as crises de relacionamento entre o PT e suas prefeituras continuam a acontecer. O próprio ambiente não é muito animador: militantes petistas têm tido dificuldades em se reconhecer nas administrações. Além disso, prefeitos petistas - muitos dos quais militantes históricos sentem-se pressionados e até rejeitados pelo partido.

Trata-se de uma relação mal resolvida. Mesmo se aceitando, de modo genérico, que ao partido cabe elaborar orientações políticas globais para as administrações, ficando a cargo destas as ações do dia-a-dia, não são claras as demarcações. Ao contrário, a zona de indefinição é bastante ampla: políticas públicas setoriais, nomeação de secretários, demissões de servidores, projetos de lei etc...

Questões de solução nada simples: como poderia o partido ter prontas suas orientações a respeito das políticas públicas, se apenas agora elas vêm sendo concretamente experimentadas, e muitas vezes por caminhos diversos, a exemplo do transporte coletivo? Um caminho possível é tentar refletir a respeito das contradições que estão na base dessa crise.

Já se disse que os movimentos sociais iniciados no período da ditadura militar se voltam contra o Estado brasileiro, negando-o. Como o PT nasceu das lutas sociais, é natural que perdure no partido um forte sentimento de desconfiança em relação ao Estado e ao institucional. Esse sentimento é alimentado pela existência, em setores minoritários, de um modo de pensar a sociedade que rejeita, na prática, a ocupação de espaços institucionais no interior do capitalismo - a não ser para implodi-los.

Os movimentos sociais, em seu processo de luta, foram elaborando socialmente, pouco a pouco, valores calcados na idéia de direitos: ao salário, ao emprego, à moradia, à educação, à saúde, ao transporte etc. A amplitude desses direitos - numa sociedade profundamente desigual, como a brasileira - choca-se, porém, com a estreita capacidade que possuem as administrações municipais de absorvê-los, sobretudo de imediato. A inexistência, no PT, de uma concepção de administração, faz com que tal contradição se apresente como crise em cada momento de luta social que envolva uma prefeitura petista. Têm toda razão aqueles que vêem nesses impasses a necessidade de definições estratégicas, em particular as relativas ao socialismo. Este exige a transformação, não só do Estado, mas também da sociedade.

Uma das maneiras de contribuir para que as coisas melhorem é tentar estabelecer linhas de orientação política geral para as administrações municipais. A elaboração de referenciais mais sólidos é condição necessária para o estabelecimento de um diálogo mais positivo: algo que, assumido pelos petistas, confira à ação nas administrações e nos movimentos sociais coerência com a luta pelo socialismo.

Uma proposta de ação para as administrações democráticas e populares deve apontar para um novo modelo que, negando simultaneamente a opção capitalista - seja ela neoliberal ou social-democrata - e o estatismo do "socialismo real", afirme o caminho da construção de uma sociedade radicalmente democrática - onde a democracia assuma valor estratégico, meio e fim a alcançar.

Para tanto, não basta romper com o poder econômico. As administrações democráticas e populares apresentam condições muito favoráveis para tal ruptura, pois sua base social permite e, mais do que isso, exige que se abra mão de financiamentos de campanha comprometedores ou de "caixinhas". O que se viabiliza com isso, porém, é apenas maior liberdade para a redefinição de investimentos e medidas reguladoras do poder público municipal. Isso é muito, se comparado à prática política tradicional, mas é pouco quando se persegue um projeto realmente novo.

A participação popular, por seu turno, é elemento essencial para a transformação. O cumprimento desse papel, no entanto, supõe certas condições: a consideração do estágio de organização e consciência dos movimentos sociais reais e a inserção da participação no processo de mudança das relações entre a prefeitura e a sociedade local. A ação apenas no nível da administração apresenta limites. Não por acaso a inspiração maior das transformações requeridas é sugerida por uma idéia-força elaborada coletivamente pelos movimentos sociais o valor dos direitos e da cidadania.

Trata-se, assim, de propor, no plano das administrações municipais, uma radical alteração do modo de cumprimento do conjunto das funções de reprodução da força de trabalho e de legitimação locais, centrada na preocupação de contribuir para a transformação da cultura política, com o objetivo de disputar a hegemonia com os setores dominantes.

Nessa disputa - que pressupõe uma ruptura com o poder econômico - o fundamental é assumir o embate com os valores que sustentam a hegemonia conservadora local, negando-os ao afirmar os termos de uma nova cultura política. Assim, em lugar de uma noção de identidade municipal vinculada ao elitismo excludente, ao ponto de vista estatal, à anticultura de homogeneização social, à valorização das grandes obras, ao populismo, ao clientelismo e, mais recentemente, à ideologia privatista, trata-se de atuar para a constituição de uma nova noção de identidade municipal, articulada aos valores democráticos da inversão de prioridades, da transformação da relação entre o poder político e a comunidade e da reforma do Estado.

A implementação de tal proposta exige que suas ações políticas sejam dotadas de visibilidade social - pois apenas desse modo elas adquirem eficácia no plano da cultura política. As ações devem-se traduzir em marcas que se contraponham àquelas dos valores políticos conservadores.

Um projeto de hegemonia consistente aspira à universalidade, isto é, a representar o interesse geral - no caso, o do conjunto do município. Ora, numa sociedade intrinsecamente contraditória, onde a harmonia dos interesses de todos os envolvidos é pura ilusão, e na qual não existe neutralidade, a elaboração de um projeto de município sob o ponto de vista da radicalização da democracia precisa ser sustentada socialmente por uma política de alianças que explicite com quem e para quem se pretende administrar. Os setores de sustentação potencial são compostos pela grande maioria da população dos municípios: assalariados, profissionais liberais, pequenos proprietários. Devem opor resistência a tal proposta, além do grande capital - que em regra não se relaciona com o poder local -, os interesses do poder econômico e os agentes sociais portadores dos valores políticos conservadores: elites locais, meios de comunicação, setores dependentes do clientelismo etc.

Nova identidade

Em última instância, o que confere sentido ao município é sua identidade, fundada na tradição local e em signos distintivos de sua territorialidade, cuja maior expressão é a comunidade. A elaboração desse imaginário social tem sido comandada pelas elites sociais e políticas que, ao deixarem as marcas de seu projeto social, fazem dele elemento da hegemonia dominante e do correspondente consenso social - exemplo disto é o coronelismo.

Do ângulo de quem pretende participar da implementação de um novo projeto de município, é fundamental, atuar sobre essa identidade local. Trata-se de captar seus componentes nucleares, ora aprofundando, ora redefinindo seu sentido, no rumo da produção de um imaginário que realce os valores dos direitos e da cidadania.

Para isso, é importante recuperar a história e os símbolos que identificam o município. Daí o interesse no incentivo à reelaboração da tradição local. Na mesma linha, está o resgate de símbolos que, ao marcar a identidade do município, são referências que tomam parte na vida de seus moradores, integrando valores nos quais se reconhecem e condicionam seu cotidiano. Isso é verdadeiro para objetos tão diversos quanto um rio, uma edificação, uma equipe esportiva, uma festa etc.

Ao mesmo tempo, um projeto de município que pretenda assumir a disputa da hegemonia precisa incorporar uma proposta de desenvolvimento. Desse modo, é necessário refletir e agir sobre a vocação econômica da cidade. Ainda que as atribuições do município nesse campo sejam muito limitadas, iniciativas são sempre possíveis. Dependendo da posição e função do município, o destaque poderá caber a certo tipo de atividade agrícola, industrial ou terciária.

A matriz espacial produzida nas cidades brasileiras ao longo das últimas décadas tendeu a definir normas urbanísticas concebidas à luz de parâmetros de vida urbana altamente elitistas. Ora, a cidade real é bastante diferente da cidade pensada pelas elites burguesas. Em decorrência, à parcela da cidade que está de acordo com as normas opõe-se uma outra que vive à margem e é tida como desvio a ser corrigido ou, no limite, extirpado. Por conseguinte, a cidade assim concebida exclui da legalidade os setores sociais mais desfavorecidos: moradores de loteamentos irregulares, cortiços, favelas e trabalhadores informais (ambulantes) ou donos de pequenos negócios irregulares.

Diante desse quadro, é evidente a necessidade de substituir a matriz espacial calcada na noção de cidade ideal, baseada em normas excludentes, por uma outra fundada na idéia de que a cidade do amanhã será construída a partir das condições concretas da de hoje, integrando o conjunto de seus moradores na comunidade municipal. Eis algumas propostas de uma nova legislação urbana: criação das áreas especiais de interesse social, com legislação própria, para viabilizar a regularização de ocupações ilegais; desregulamentação das normas de edificação e do tipo de uso do solo (desde que não prejudique a vizinhança); e o coeficiente de aproveitamento (relação entre área construída e área do terreno) único para toda a cidade, permitindo-se a construção de área adicional (o solo criado) mediante o pagamento, pelo proprietário do imóvel, de uma quantia correspondente à valorização imobiliária assim gerada.

A apropriação privada dos espaços públicos é um dos problemas a serem enfrentados. A rua, a avenida e a praça são construídas, equipadas e sinalizadas para atender, com prioridade, um personagem bastante conhecido: o automóvel privado. Deixam de ser locais de encontro e os pedestres não têm vez. Além disso, os equipamentos municipais costumam ser privatizados - a exemplo de centros culturais e de lazer, apropriados por corporações ou por grupos políticos ligados ao governo de plantão - e os serviços públicos, prestados precariamente, excluem o acesso da maioria dos usuários.

Mudar a atitude, estimulando a apropriação pública dos espaços públicos, é também contribuir para redefinir a matriz territorial vigente e a noção de comunidade.

Resta considerar que várias questões relativas à vida dos municípios transcendem seus limites espaciais e de atribuições e se materializam pela participação em iniciativas de criação ou reformulação de regiões metropolitanas, consórcios intermunicipais, frente nacional de prefeitos etc. O sentido dessas ações no campo da disputa de hegemonia não pode ser subestimado, seja em função dos temas abordados, seja por constituírem frentes supra-partidárias, alargando as fronteiras políticas das administrações municipais.

Inversão de prioridades

A noção de inversão de prioridades remete ao par captação/uso dos recursos públicos municipais. Aponta, de imediato, para a questão da distribuição de renda, pois coloca o problema de definir de que setores sociais captar recursos e para quais endereçá-los.

A materialização da proposta, do lado da receita, corresponde à elevação do montante de recursos disponíveis de maneira progressiva, isto é, a cobrança dos que podem pagar. O aumento dos recursos em mãos da prefeitura é crucial, uma vez que viabiliza maior autonomia frente às esferas superiores de governo - condição para a independência política - e expande a capacidade de realizações da esfera municipal. Nesse sentido, o IPTU é a mais importante das fontes da receita própria, pelo seu potencial de progressividade (é imposto direto, incide sobre a propriedade). Além disso, há espaço, em geral, para explorar outros tributos e tarifas municipais, inclusive com inovações como a taxa-transporte, o solo criado, operações interligadas etc.

A proposta de uma reforma tributária nesses moldes se liga diretamente à disputa ideológica sobre o caráter da questão pública, à medida que colide com a prática política tradicional - que abandonou a cobrança de tributos diretos, para evitar desgastes junto às elites locais - e com a proposta neoliberal, contrária a qualquer tipo de majoração de impostos, por defender a redução do tamanho do Estado. Há um conflito de fundo, portanto, que opõe a defesa do princípio da liberdade econômica (menos Estado, mais mercado) à defesa do princípio da justiça social (cobrar de quem tem para garantir direitos a quem não tem).

Do ângulo da despesa, inverter prioridades significa deixar de gastar em obras monumentais para investir em pequenas obras, infra-estrutura básica, habitação e ampliar e melhorar a qualidade dos serviços públicos municipais. O questionamento não se dirige, ao tamanho das obras em si, mas ao seu significado social e político: em regra, grandes obras envolvem apreciável soma de recursos com baixo ou duvidoso retorno social, mantendo uma relação direta com interesses de empreiteiras de obras e indireta - no caso dos freqüentes gastos em sistema viário - com um modelo econômico excludente.

É preciso ter claro que a força da política de obras faraônicas não provém apenas de seus laços com o poder econômico; reside, muito mais, em sua eficácia política: grandes obras costumam identificar, para a própria população, boas administrações. O desafio maior, por conseguinte, está na transformação dos valores que norteiam o julgamento feito pela população de uma administração pública. Inverter prioridades - a partir da economia de recursos em grandes obras e de uma reforma tributária - é contrapor uma imagem consolidada de administração, de caráter conservador, a uma outra, vinculada ao respeito dos direitos sociais e da cidadania.

As obras de pequeno porte são relevantes: seus resultados materializam-se de imediato no cotidiano e atendem, com freqüência, a reivindicações coletivas bastante antigas, esquecidas pelo poder público pelo seu caráter pontual. Além disso, prestam-se bem à participação ativa dos moradores envolvidos, seja através do mutirão, seja pela consulta na elaboração do projeto da obra. Conferem, assim, uma qualidade nova ao modo como a população pode vivenciar sua cidade e se apropriar dela.

Em, termos orçamentários, assume posição destacada na proposta de inversão de prioridades a expansão e a melhoria da qualidade dos serviços públicos, ao abarcar áreas como a educação, a saúde, o transporte coletivo, além da cultura, lazer, abastecimento alimentar, limpeza pública, direitos judiciários dos carentes, consumidores, mulheres etc. Por um lado, existe uma dimensão quantitativa, relacionada ao aumento da oferta de serviços existentes e à implantação de novos serviços. Por outro, há uma dimensão qualitativa: melhor qualidade do transporte, melhor atendimento médico, outra metodologia pedagógica, apropriação coletiva de espaços, participação na gestão de equipamentos e serviços etc.

Porém, a proposta de inversão de prioridades não coloca como questão a eliminação das carências, meta irrealizável em face da escassez de recursos. Trata-se, sim, de realizar melhorias, redistribuir renda e inscrever direitos, contribuindo para a superação de valores políticos excludentes, mas consagrados socialmente.

Em segundo lugar, é preciso abordar com cuidado a relação entre centro e periferia. O centro comercial ou administrativo dos municípios costuma ser um local de encontro da população, cujo acesso tende a ser bem mais democrático do que, por exemplo, o de um shopping center. Nesse sentido, investimentos visando a valorização de centros comerciais, na qualidade de espaços de vivência coletiva, mais do que compatíveis com a inversão de prioridades, podem constituir-se em sua parte integrante.

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Em terceiro, afirmar a inversão de prioridades significa assumir uma alternativa à prática política tradicional e à proposta neoliberal - contrária a qualquer elevação de tributos e defensora do "enxugamento" do Estado a qualquer custo. A afirmação da justiça social, da redistribuição de renda e da cidadania coloca, contudo, um desafio novo às administrações democráticas e populares: como garantir a visibilidade social, isto é, a eficácia política dos resultados da inversão de prioridades? Pois aquilo que é imediato para as grandes obras - visíveis por si - exige a elaboração de mediações para as pequenas realizações - muito pulverizadas - e para a qualidade dos serviços, de resultados mais palpáveis a longo prazo. O desafio de garantir marcas para a inversão de prioridades é grande. Coragem política e criatividade são ingredientes indispensáveis ao seu equacionamento.

Direitos e participação popular

As inclinações autoritárias da cultura política brasileira remetem, entre outros fatores, à subordinação da sociedade ao Estado. A democratização do Estado e da sociedade exige a inversão dos termos dessa relação. A tradução desse quadro para o município demanda radical transformação da relação da prefeitura com a comunidade, sob o prisma do respeito aos direitos e da participação popular.

Seria desnecessário enfatizar a ligação entre a prática usual do aproveitamento de cargos públicos para fins privados - por vezes abertamente escusos - e a avaliação bastante negativa que a opinião pública possui dos políticos em geral. Por isso, e pelo reconhecimento do caráter estratégico da dimensão ética para a afirmação de uma política transformadora, o primeiro princípio básico a resgatar consiste no mais absoluto respeito à moralidade no trato da coisa pública.

Importa recordar que o poder legislativo, dentre suas várias atribuições, tem a função de fiscalizar o executivo. No entanto, o predomínio do clientelismo na relação entre esses dois poderes tende a manter o legislativo sob o domínio do executivo. Para além de uma eventual alteração de atribuições entre executivo e legislativo, o fortalecimento político real deste último supõe o desmonte dos procedimentos que conferem aos vereadores, em muitos casos, o papel de uma espécie de despachante político para seus eleitores.

Da parte do executivo, é necessário antes de mais nada garantir um tratamento igualitário a todos os vereadores e a plena democratização de informações, extensiva à câmara municipal. A relação estabelecida entre a prefeitura e a comunidade sob a ótica da política tradicional configura um modo específico de legitimação do poder político local, que induz o controle do Estado sobre a sociedade.

Diante desse quadro, o desafio de fundo posto para as administrações democráticas e populares diz respeito à necessidade de alterar o próprio modo de legitimação do poder político local, baseando-o numa cultura política cuja referência sejam os direitos. Trata-se de um modo de legitimação que limita o poder político. Para isso, os detentores do poder político local devem cingir suas ações às regras estabelecidas pelo direito enunciado, razão pela qual devem abrir mão de parcela ponderável de sua margem de manobra potencial.

O exercício da cultura política dos direitos pelas administrações, passa pelo cotidiano do poder político local. Os exemplos são vários, a começar por três das mais freqüentes reivindicações individuais que chegam às prefeituras: emprego, moradia e pequenos serviços públicos.
Opera-se uma alteração radical da relação com a comunidade ao se substituir o uso clientelista de empregos públicos, doações de terrenos ou moradias e atendimento "personalizado" por concursos públicos idôneos, critérios claros de acesso a programas habitacionais e procedimentos transparentes, iguais para todos, para a prestação de pequenos serviços. Assumir essa postura implica negar o atendimento direto mesmo para amigos e aliados políticos, gerando situações embaraçosas, porquanto a cultura do favorecimento vem à tona quando menos se espera.

É preciso tornar claro que as transformações propostas na relação entre prefeitura e comunidade dependem de três agentes diversos: governo, aparelho administrativo e comunidade. Com efeito, apenas a vontade política dos detentores do governo municipal é insuficiente. Por um lado, a disseminação e eficácia de procedimentos democráticos requer o concurso dos que ocupam o aparelho administrativo local. Por outro, o modo de legitimação fundado na cultura dos direitos só alcança eficácia se encontrar eco no interior da comunidade - um elemento fora do controle do poder político local. Tal observação, vale de maneira integral para a questão mais específica da participação popular.

De todo modo, não resta dúvida de que a implementação de ações políticas, calcadas na cultura dos direitos, apresenta como desdobramento necessário a criação de canais para a participação popular na prefeitura. Trata-se de instituir mais um direito, o direito à participação. A combinação dos elementos da democracia representativa aos da democracia participativa confere aos procedimentos políticos uma qualidade inteiramente nova - caminha-se no sentido da própria divisão do poder, aprofundando as formas de controle da comunidade sobre a prefeitura.

A participação da comunidade envolvida na elaboração de projetos de obras públicas contrapõe-se ao princípio do poder administrativo, pois reconhece e integra à ação da prefeitura o saber próprio dos usuários da obra em questão. A participação popular na gestão de equipamentos e serviços públicos pode-se tomar a garantia de que estejam realmente a serviço de seus usuários. Mais que isso, tal participação, ao desalojar grupos políticos cooptados pelo governo, substituindo-os por representantes de usuários escolhidos de forma independente por eles próprios, concretiza um embate frontal com os procedimentos clientelistas.

Assim também, a participação popular na elaboração do orçamento municipal, à medida que instaura um procedimento global de definições de prioridades - incluindo informações básicas, canais de participação e critérios de escolha - colide de frente com a prática populista e (de novo) com o poder administrativo.

O tema da participação popular suscita, ainda, três considerações importantes. Primeiro, aponta para uma certa formalização da noção de canais de participação. Nesse sentido, a participação tem sido, em regra, vinculada à idéia de algum conselho ou comissão reconhecida formalmente. Acirrados debates versam sobre composição, atribuições e estatutos de conselhos ligados a assuntos em torno dos quais a população não apresenta experiência de organização ou, quando a possui, está voltada apenas para o aspecto reivindicativo, não se interessando em participar. Em contrapartida, situações informais, episódicas, são desprezadas, a despeito de sua riqueza e potencialidade.

A interação entre a prática da participação e sua formalização deve ser tratada com o devido cuidado. A formalização, quando cabe, é importante, desde que seja um meio para fixar uma prática concreta, e não uma idéia sustentada apenas pela vontade de quem a concebe. Nesses termos, há com certeza experiências de participação popular passíveis de rápida formalização, combinadas a outras tantas, que não apresentam tal característica. Sugere-se que a reflexão sobre o tema ganhe alguma flexibilidade, para dar conta do conjunto diversificado de situações que permitam transformar a relação entre a prefeitura e a comunidade no rumo apontado. Crítica de igual teor poderia ser endereçada ao recorrente debate sobre o caráter deliberativo dos canais de participação - certamente algo a perseguir como resultado do processo participativo, mas não como seu pressuposto inicial.

Em segundo lugar, a proposta de participação popular coloca as administrações democráticas e populares diante da seguinte questão: a comunidade organizada deve participar do governo ou se auto-governar? As duas fórmulas embora bastante distintas - seguramente expressam versões da democracia participativa. Pela primeira, o governo abre mão de parte de seu poder político, na perspectiva da cogestão com a comunidade; pela segunda, o governo transfere à comunidade todo o seu poder político, instituindo uma modalidade de autogestão da comunidade. Propõe-se aqui a adoção da fórmula da cogestão. O governo local é eleito diretamente explicitando um programa, o qual, por genérico que seja, configura um conjunto de compromissos públicos, ligados a uma atitude ética, às políticas públicas e à participação popular. O governo, investido de uma legitimidade calcada em tais compromissos, cria condições para concretizá-los ao transferir à comunidade uma parcela de seu poder político: assume seu papel de governar, para o qual foi eleito, combinando-o com a democracia participativa.

Em terceiro lugar, é preciso considerar as relações existentes, entre a participação popular e a inversão de prioridades. Por vezes, a relação entre ambas tem sido tomada unilateralmente, como se a participação fosse pressuposto da inversão de prioridades. É verdade que, em situações específicas, a mobilização popular em apoio ao governo pode favorecer iniciativas ligadas à inversão de prioridades. Por oposição, há circunstâncias em que a implementação de propostas de inversão de prioridades toma-se condição para a viabilização de processos de participação popular. Assim, a implantação de equipamentos e a prestação efetiva de serviços pela prefeitura são necessárias para que possa haver uma gestão participativa. Do mesmo modo, o reconhecimento público do processo de participação no orçamento exige que os compromissos assumidos perante a população sejam compridos, materializando a inversão de prioridades.

Portanto, não são simples, nem unívocas, as relações entre esses dois princípios básicos das administrações democráticas e populares. A participação popular não é panacéia, nem chave milagrosa para a solução de outras questões. É, isso sim, um componente indispensável de um novo método de administrar, com seus próprios desafios e virtualidades.

Existe, ainda, uma condição indispensável à transformação da relação entre prefeitura e comunidade: a democratização de informações, reverso dos instrumentos do poder administrativo. A colocação em prática de uma política de democratização de informações não depende apenas de vontade política. O ideal da popularização das informações não é tão simples de se alcançar. Há todo um trabalho de descoberta a ser efetuado, relativo à decodificação das linguagens produzidas pelo poder público no Brasil. Por um lado, é preciso alterar rotinas de trabalho na prefeitura, viabilizando sistemas de atendimento ao público ágeis e democráticos. Por outro, experimentar variadas formas de comunicação com a população.

Democracia e eficiência

O aparelho administrativo local não é neutro. Os vários segmentos que o constituem configuram espaços de exercício de micropolíticas diferenciadas sintonizadas, sob combinações específicas, com a influência do poder econômico e de diversas modalidades de cultura política autoritária. Pode haver, até mesmo, espaços abertos a práticas democráticas, pois o aparelho administrativo não é monolítico.

Em regra, seus vários segmentos percebem a prefeitura como o lugar privilegiado de elaboração do saber sobre a comunidade e, portanto, de produção das políticas públicas. Se algum papel ativo cabe à comunidade, é só à medida que esteja identificada com as elites locais.

Há, por outro lado, setores marcados historicamente por procedimentos clientelistas. Fazendo uso do segredo burocrático, eles se estruturam, não para servir à população, mas com o objetivo de "criar dificuldades para vender facilidades"; prática usual em setores de atendimento ao público, prestação de pequenos serviços e fiscalização de obras, entre outros. Em locais onde são tratados assuntos de, interesse do poder econômico - relativos ao mercado imobiliário, a licitações, à fiscalização de obras públicas, à concessão de serviços etc. - as regras de funcionamento tendem a favorecer esse poder, que ademais costuma possuir representantes no interior da administração.

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Depreende-se, do exposto, que o reconhecido quadro de ineficiência, ineficácia e corrupção do setor público local mantém relações estreitas com as características apontadas do aparelho administrativo.

Um dos desdobramentos dessa situação corresponde à imagem pública desfavorável dos servidores municipais, identificados como uma categoria que não trabalha. Acrescente-se que o tratamento dispensado pelos governos tradicionais aos servidores, fundamentado numa combinação de baixos salários e favores ou perseguição política, criou as bases de uma arraigada cultura paternalista na relação entre os ocupantes do aparelho administrativo e o governo local.

Do ângulo de uma proposta de município integrada pelos valores da democracia e da eficiência, impõe-se a conclusão de que não basta a troca de comando, embora esta seja também necessária. É indispensável transformara prefeitura por dentro, alterando de forma radical estrutura e valores que a permeiam através de uma ampla reforma administrativa.

Mas qual reforma administrativa? A resposta neoliberal está centrada no valor da eficiência. Ela vislumbra a solução na redução do tamanho da prefeitura, diagnosticada como "inchada". Nessa perspectiva, a reforma administrativa é relacionada à tarefa de "enxugar" o que está "inchado". As medidas mais conhecidas são a extinção de órgãos públicos, os cortes (em geral lineares) de pessoal e a privatização de empresas e serviços.

A postura neoliberal repousa em dois pressupostos centrais: de uma parte, acredita que o mercado detém o monopólio da eficiência, razão pela qual desqualifica a sua busca na prefeitura; a única saída é a fórmula "menos Estado, mais mercado". De outra, os liberais-conservadores valorizam, acima de tudo, a noção de liberdade econômica: a democracia e os direitos de cidadania são valores subordinados, desejáveis somente se não concitarem com a liberdade de mercado.

Em conseqüência, defende-se o esvaziamento de áreas ligadas à prestação de serviços públicos essenciais, nos quais a oferta é já muito inferior à demanda. A tendência de propor cortes lineares torna elevada a probabilidade de cortar em lugares errados, desmontando serviços básicos e reduzindo ainda mais a eficiência do setor público.

O critério usualmente utilizado para avaliar o grau de "inchaço" de uma prefeitura - a saber, o número de servidores em relação à população municipal - carece de base teórica sólida, pois não leva em conta o nível de oferta de serviços públicos, nem a quantidade de recursos para prestá-los de modo eficiente.

Perante esse quadro, importa estabelecer uma proposta alternativa para a reforma da esfera local do Estado que, partindo do complexo de estruturas e culturas constitutivas do aparelho administrativo, busque sua transformação sob o prisma dos valores dos direitos dos cidadãos. Resgata-se, nessa perspectiva, o binômio democracia/eficiência no serviço público, com uma qualidade própria: em primeiro plano, o valor da democracia; em segundo, mas com papel não descartável, o valor da eficiência - já que o uso democrático dos recursos públicos exige a não ocorrência de desperdícios. Em contraste com os neoliberais, a eficiência não é um valor maior, nem tem relação direta com o "tamanho" da prefeitura.

Uma reforma administrativa nesses moldes é condição necessária à realização das três outras orientações gerais de uma administração democrática e popular: identidade municipal, inversão de prioridades, democratização da relação entre prefeitura e comunidade. A produção de uma identidade, referida à apropriação da cidade por seus moradores, supõe a implantação de sistemas de trabalho que viabilizem ações combinadas de várias áreas.

A inversão de prioridades corresponde a materializar a ampliação dos direitos sociais, por meio do alargamento da prefeitura no campo dos serviços públicos e das pequenas obras. No plano do aparelho administrativo, isso se traduz na criação de órgãos responsáveis pelas novas atribuições e na adequação dos setores existentes às tarefas redefinidas. É fundamental, sem dúvida, a atenção aos aumentos de produtividade que, articulados à ampliação dos serviços, confiram à prefeitura a imagem da democracia e da eficiência.

A transformação da relação entre a prefeitura e a comunidade requer, também, a disseminação dos valores democráticos no interior do aparelho administrativo, hoje marcado pela predominância de valores autoritários.

De pouco valem princípios gerais sem a eficácia dos resultados. É necessário, portanto, apontar para os caminhos que levem à operacionalização dessa noção de reforma administrativa. Um novo modelo de gestão, vinculado às idéias de democracia e eficiência, pode ser traduzido em três grupos de ações: reforma de estruturas, reformulação de sistemas e rotinas e implantação de uma política de recursos humanos.

Em termos de reforma de estruturas, cabe destacar quatro iniciativas relevantes. A primeira diz respeito à reorganização do organograma da prefeitura, tendo em vista, sobretudo, sua adequação ao objetivo da inversão de prioridades. Reagrupamento de órgãos, criação de novos, extinção de outros desprovidos de função são algumas das medidas que devem ser combinadas.
A reorganização do organograma inclui, também, uma revisão da relação entre administração direta e indireta. Não tem sentido opor uma e outra forma de organização do setor público. A administração indireta não deve ser concebida como meio para driblar as dificuldades de mudanças na administração direta, nem como instrumento para escapar de controles por parte da comunidade.

Dependendo da situação, administração indireta pode ser mais conveniente quando sua maior autonomia for condição para um funcionamento ágil - por exemplo, para efetivar compras que acompanhem as rápidas oscilações do mercado, para captar recursos ou vender produtos etc. Precisa, nesses casos, abrir-se a formas de controle por parte do governo, do legislativo e da sociedade.

A segunda iniciativa refere-se a medidas de descentralização territorial. Esta pode ser fundamental ao aumento da eficiência no uso de recursos públicos, desde que envolva economias de escala que a viabilizem. Pode ser mais importante ainda como condição para a democratização da prefeitura e para a produção das identidades das regiões da cidade. A forma e a escala de descentralização espacial dependem muito das características do município, podendo se traduzir pela implementação de sub-prefeituras, administrações regionais, planejamento de bairros etc.

A terceira linha de ação liga-se ao dimensionamento dos recursos materiais e humanos compatíveis com um atendimento público eficiente e de boa qualidade. Trata-se, na verdade, de uma alternativa à proposta neoliberal de "enxugamento" por meio de cortes lineares. O grande desafio consiste em estabelecer critérios objetivos para a mensuração da produtividade, seja em função da ausência dessas práticas no setor político, seja em face da diversidade de atribuições da prefeitura ou ainda pela dificuldade em medir produtividade quando entra em questão a qualidade dos serviços prestados.

É unânime o reconhecimento da baixa produtividade do setor público municipal. De outra parte, é bastante variável a capacidade de produção de obras e serviços públicos. Por isso, as medidas para compatibilizar os recursos materiais e humanos necessários podem ser bem distintas, indo desde a aquisição de equipamentos e admissão de servidores até a demissão de funcionários.

A quarta iniciativa remete ao modelo estrutural por meio do qual se estabelece a divisão de trabalho dentro da prefeitura. Em regra, é absoluto o predomínio da estrutura do tipo "linha-staff", baseada na hierarquia vertical de secretarias, departamentos e chefias. Esta torna os setores estanques, o que se adequa à implementação isolada de políticas setoriais, mas não a projetos que articulem esforços simultâneos em tomo de propostas globais para o município.

No plano da reformulação de sistemas e rotinas administrativas, cabe destacar três grupos de iniciativas: informatização, sistemas de planejamento e controle e rotinas administrativas.

É preciso superar um problema crônico das prefeituras brasileiras: sua pronunciada ineficácia. Trata-se de algo que se aguça frente à aplicação da proposta de inversão de prioridades, em virtude do aumento da quantidade de iniciativas ligadas à execução de obras e serviços públicos. O problema é percebido, de imediato, pela existência de gargalos nas áreas-meio: concorrências, compras, admissão de pessoal, assessoria jurídica, realização de obras ou reformas etc. Na verdade, porém, as deficiências atingem toda a prefeitura.

A introdução da prática de elaboração coletiva do Plano Diretor e do orçamento-programa é um passo fundamental, na medida em que explicite com clareza um projeto de governo, consubstanciado em um conjunto de propostas de trabalho. Isso, contudo, não é suficiente. É imprescindível garantir também o planejamento de ação, para fazer com que as propostas se realizem de acordo com o programado. Sob essa ótica, o planejamento - incluindo a tarefa do controle - deve incorporar três dimensões básicas: projeto de governo, governabilidade (condições políticas para viabilizar o projeto) e capacidade administrativa e financeira compatíveis com esse projeto.

É necessário também um esforço no sentido de democratizar e elevar a produtividade da administração municipal por meio de transformações nas rotinas administrativas. Nas áreas-meio, é evidente a importância de agilizar o setor de materiais (compras e estoques), sobretudo frente à inversão de prioridades. As áreas de atendimento ao público, cujo mau desempenho foi banalizado, prestam-se muito bem a alterações de rotinas que minimizem o tempo gasto pelo munícipe, através de uma metodologia que estimule a participação ativa dos servidores envolvidos.

Nas áreas responsáveis pela execução de obras e serviços públicos, além da introdução de tecnologias alternativas e de controle de custos, importa destacar o aspecto de participação popular, seja na elaboração de projetos de obras, ou no controle e fiscalização dos serviços. Sem contar a reorganização da prestação de serviços que garanta condições de atendimento iguais para todos os cidadãos, em substituição à prática da troca de favores.

Por fim, para introdução de uma política de recursos humanos, interessa considerar dois grupos de preocupações, relativas a salários e condições de trabalho e a treinamento e formação profissional. De início, é preciso recordar a situação herdada: baixos salários, distorções na curva salarial, desvios de função, inexistência de carreira, apadrinhamento nas admissões, ambiente temperado pela relação paternalista e clientelista entre governo e servidores. Como resultado, baixa produtividade e autoritarismo na relação entre a prefeitura e a comunidade.
A inversão desse quadro, no rumo da democracia e eficiência, coloca um conjunto de tarefas que começa pelo critério de ingresso através de concursos públicos idôneos, eliminando o alicerce do apadrinhamento e viabilizando o acesso dos mais qualificados. A implantação de um plano de cargos e salários permite extinguir os freqüentes desvios de função e corrigir a curva salarial, tendo como parâmetro central as condições do mercado de trabalho, articulado a diretrizes de justiça social A reformulação dos estatutos o geral e os específicos, a exemplo do magistério - é um meio para a inscrição de direitos básicos dos servidores. A introdução de um plano de carreira estabelecendo mecanismos de progressão horizontal e ascensão vertical, calcados em critérios de desempenho profissional traduz-se em estímulo à melhoria da prestação do serviço público. Os processos de implantação do plano de cargos, do estatuto e do plano de carreira comportam a participação dos próprios servidores, embora todo cuidado seja pouco para evitar que o peso do corporativismo distorça seus resultados.

Uma palavra especial é necessária no que se refere à política salarial. É necessário perseguir níveis salariais dignos e definir sistemáticas de reajustes que mantenham o poder de compra dos servidores. Tais elementos, porém, estão inseridos num contexto mais amplo, relativo ao papel de disputa de hegemonia das administrações municipais.

Em grande medida, essa disputa depende da execução de obras e serviços públicos, o que exige recursos financeiros. Dada a arrecadação municipal, proveniente dos tributos, há um conflito entre a capacidade de realizações da prefeitura e o nível salarial de seus servidores. Nessas condições, a postura de uma administração democrática e popular não pode ser ambígua: no dilema entre o nível salarial de seus servidores e a preservação da capacidade de investimento em obras e serviços, a prioridade cabe a esta última. É inaceitável o abandono do núcleo de um projeto de governo em função de interesses - muitas vezes legítimos, mas particulares de uma categoria. A experiência tem demonstrado, ademais, que recomposições salariais substanciais, num ambiente impregnado de valores paternalistas, não conseguem, por si só, viabilizar melhorias no desempenho do aparelho administrativo e a conquista da confiança da categoria por parte do governo.

Uma outra preocupação diz respeito à implantação de procedimentos de treinamento e de formação de funcionários. Isso inclui ações ligadas ao desenvolvimento gerencial, ao aprimoramento profissional e, à criação de condições para o florescimento de uma nova cultura administrativa, centrada na noção de direitos. É evidente, portanto, que as diretrizes dessa política de recursos humanos devem integrar a preocupação com o aperfeiçoamento técnico e com a democratização da relação dos servidores com a comunidade - o que inclui o estímulo à participação popular.

Celso Daniel é prefeito de Santo André.

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