Nacional

As prefeituras vêm sendo as grandes responsáveis pela oferta de serviços públicos e pela viabilização de parte significativa das políticas nacionais

É hora de sinalizar à União que os municípios querem continuar sendo os protagonistas da ampliação dos serviços prestados à população, gerenciando a verba federal para construção de escolas e Unidades Básicas de Saúde, mas precisam também de apoio no custeio, para pagamento do professor, compra de medicamentos... O avanço na discussão dessa pauta é estruturante para o progresso do municipalismo brasileiro

A repactuação das tarefas e recursos deve ser focada na redução das desigualdade

Uma repactuação deve ter como foco a redução das desigualdades entre os entes da Federação. (Foto: Divulgação/Flickr PAC)

As prefeituras brasileiras estão fechando as portas. Através dessa forma de protesto, prefeitos de Minas Gerais, Pernambuco, Ceará e Mato Grosso do Sul mandaram o recado para os estados e a União de que estão no limite de sua capacidade de prestação de serviços básicos à população. Seria esse o preço da conquista da autonomia propiciada pela Constituição de 1988?

O reconhecimento dos municípios como entes federados atribuiu aos governos locais a soberania política e orçamentária para a execução de políticas públicas. A partir de então, as prefeituras vêm sendo as grandes responsáveis pela oferta de serviços públicos e, na última década, pela viabilização de parte significativa das políticas nacionais, a exemplo do Bolsa Família, do PAC, entre tantas outras. Essa nova realidade proporcionou uma considerável descentralização de recursos da União e, ao mesmo tempo, uma grande transferência de responsabilidades, consolidando o governo Lula como um divisor de águas na trajetória municipalista.

Essa nova fase foi marcada pelo esforço para a construção de uma postura mais republicana da União, em uma mudança de paradigma na forma da divisão de recursos entre os municípios. Tal dinâmica se confronta cotidianamente com a cultura dominante na sociedade, sobretudo com as forças reacionárias do Congresso Nacional, que visam manter a influência política como requisito primordial para transferência de verba federal. Na contramão dessa tendência, o presidente Lula criou a lógica de que “quem tem projeto tem dinheiro”, e as prefeituras passaram a ser beneficiadas de acordo com as demandas que apresentam. Obviamente essa nova tendência não erradicou os velhos hábitos nem derrotou o clientelismo e o patrimonialismo arraigados na cultura política, mas proporcionou avanços significativos no sentido de uma relação republicana.

A partir de 2003, o governo federal criou instâncias específicas para tratar da agenda municipalista: a Subchefia de Assuntos Federativos da Presidência da República, órgão responsável pelo fortalecimento da relação entre União e governos locais, e o Comitê de Articulação Federativa (CAF), espaço de diálogo entre entidades municipalistas e representantes dos ministérios, que assegurou grandes conquistas às prefeituras, como a implantação do programa Mais Médicos e a criação da Portaria Interministerial 507, que desburocratiza os convênios entre as prefeituras e a esfera federal.

Esse cenário não é comum na maioria dos países do mundo, que tendem a concentrar a formulação e execução das políticas públicas na esfera nacional. Um diálogo de Ernesto Samper, ex-presidente da Colômbia e secretário-geral da Unasul, com dirigentes de redes de cidades latino-americanas revela que governos locais, em geral, estão distantes da soberania. Segundo ele, “muitos governos submetem a atuação dos municípios às políticas nacionais”. Tal constatação evidencia que o Brasil está no caminho certo. Isso não tira a razão dos prefeitos que estão cruzando os braços. Governar os municípios tem realmente sido uma árdua missão. Mas começar a construção de um novo pacto federativo do zero significa negar os avanços que os governos locais conquistaram ao longo das duas últimas décadas, a partir da Constituição de 1988.

É hora de repactuar, aprimorar, e isso significa sinalizar à União que os municípios querem continuar sendo os protagonistas da ampliação dos serviços prestados à população, gerenciando a verba federal para construção de escolas e Unidades Básicas de Saúde (UBS), mas precisam também de apoio no custeio, para pagamento do professor, compra de medicamentos e implantação de atendimento humanizado. É assumir que as prefeituras são a esfera de poder mais próxima da população, e portanto com mais condições de oferecer serviços básicos, mesmo que estes sejam de responsabilidade dos estados ou da União. Para isso, no entanto, é preciso que a Lei de Responsabilidade Fiscal assegure o ressarcimento aos municípios pela execução das tarefas que não são suas. É chamar para si a responsabilidade de encerramento dos lixões, com a condição de que os estados não se omitam de seus deveres nos estudos de regionalização e emissão dos licenciamentos ambientais.

A repactuação das tarefas e da divisão de recursos deve ter como foco a diminuição das desigualdades entre os entes da federação, mas não pode deixar de lado as profundas assimetrias que há entre os próprios municípios. Dados do IBGE mostram que, em 2010, seis cidades que representavam apenas 13,7% da população brasileira responderam por 25% de toda a geração de renda do país. Portanto, lutar por um pacto federativo justo requer uma redistribuição do bolo tributário que considere as fragilidades e limitações peculiares dos diferentes municípios, levando em conta fatores como extensão, densidade e arrecadação, e não uma divisão que ambicione corrigir apenas as distorções de forma vertical.

Em tempos de crise é mais delicado tratar sobre uma nova divisão de recursos, por mais inevitável que ela seja, pois isso significa tirar de um ente para redistribuir entre os demais. Congresso e União já ensaiam uma queda de braço nesse sentido. Deputados da Comissão Espacial sobre o Pacto Federativo sinalizaram, através do primeiro relatório apresentado, a criação de novas despesas significativas para União, como aumento da contribuição no Fundeb e complemento nos gastos com pessoal do magistério quando ultrapassarem 60% dos recursos recebidos pelo fundo. Enquanto isso o governo federal questiona essas propostas e considera que tal repactuação prejudicará o desenvolvimento do país e a saída da crise.

É contraproducente, do ponto de vista do federalismo como um todo, desenhar um pacto federativo que seja a salvação de uns e a perdição de outros. Esse cenário exige responsabilidade. A estabilidade dos municípios tende a ser efêmera se a nova configuração fragilizar a União e, dessa forma, inviabilizar as possíveis saídas para a difícil situação em que se encontra a economia nacional.

Evidentemente a crise afeta todos os entes da federação, mas os municípios estão mais expostos a seus efeitos, por serem a esfera de poder mais próxima da população, o que torna inviável o corte de serviços básicos. Não há como paralisar o abastecimento de medicamentos nas UBS ou suspender o pagamento de salário dos professores. Além de comprometer o bem-estar da população, a falta de serviços básicos leva o cidadão a bater na porta da prefeitura, e não do Palácio do Planalto ou dos governos estaduais.

De outro lado, é preciso ponderar o discurso de cunho economicista de que os problemas das prefeituras se resumem à falta de dinheiro. Os desafios enfrentados pelos prefeitos e pelas prefeitas transcendem os limites financeiros. Há falta de técnicos capacitados para elaboração de projetos, burocracias desnecessárias impostas por leis defasadas, como a de Licitações e de Responsabilidade Fiscal. Há também interferência de outras esferas de poder, além de estados e União – do Congresso, quando aprova leis que têm impacto financeiro nos cofres públicos municipais, demonstrando descompasso com a agenda municipalista, e do Poder Judiciário e órgãos de fiscalização e controle, quando comprometem a execução de políticas públicas fundamentais para o bem-estar da população devido à judicialização da gestão.

A resolução de algumas questões não depende necessariamente de investimentos financeiros e podem transformar as condições de gestão das prefeituras. Um exemplo disso é a Lei de Licitações. Criada há mais de vinte anos, passou pela revolução tecnológica e da internet sem o aperfeiçoamento necessário e hoje impõe uma série de entraves para contratação de obras e serviços importantes, ao mesmo tempo que não cumpre seu principal papel, que é impedir a corrupção. A Associação Brasileira de Municípios (ABM) defende a revisão da lei, com a atualização dos valores das diferentes formas de licitação; a alteração da ordem para abertura dos envelopes, no caso de contratação de obras; e extensão aos municípios do Regime Diferenciado de Contratações (RDC), instrumento utilizado pela União.

Os estados e a União também devem compartilhar com os municípios alguns dilemas do cotidiano da gestão municipal. Estudo realizado pela ABM, em parceria com a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, mostram que de 30% a 40% dos projetos apresentados pelas prefeituras são rejeitados pelos ministérios por falta de qualidade técnica. A escassez de mão de obra qualificada é um dos principais gargalos das administrações públicas municipais, e isso afeta também processos como acompanhamento dos convênios celebrados com estados e União e prestação de contas, inviabilizando futuras parcerias. Essa realidade demanda a implantação de um sistema público de capacitação e assistência técnicas aos gestores municipais, de forma articulada com o governo federal e governos estaduais.

Apesar de o pacto federativo se consolidar através da relação entre União, estados e municípios, é fundamental, para aperfeiçoá-lo, envolver também os atores periféricos que atuam nesse contexto, o que exige disciplinar a relação de outras esferas de poder com as administrações locais. É inadmissível que deputados e senadores criem leis que geram custeio aos cofres municipais, como a definição de pisos salariais, sem indicar a fonte de recursos. Os prefeitos devem ser consultados quanto à viabilidade de tais iniciativas, e para isso é preciso criar uma Mesa Federativa no Congresso, como um canal permanente de diálogo entre seus membros e as entidades municipalistas. Da mesma forma, é inaceitável o processo de judicialização ao qual as prefeituras estão sendo submetidas. O Poder Judiciário e órgãos de fiscalização de controle estão impedindo, por todo o Brasil, a execução de projetos de governos eleitos democraticamente pelo povo, a partir de uma interpretação arbitrária e unilateral da legislação. Prefeitos e gestores públicos têm sido criminalizados injustamente por erros formais, em um movimento orquestrado com a mídia, o que muitas vezes resulta em danos irreparáveis para a vida pública dos agentes políticos. A discussão sobre legitimidade das políticas públicas não pode se restringir ao ambiente dos tribunais. Deve envolver a sociedade, através de instâncias democráticas, como conselhos e conferências, para evitar injustiças como a proibição da implantação de ciclovias em São Paulo, iniciativa aprovada pela maioria da população.

Um pacto federativo mais justo e igualitário será alcançado através de um conjunto de fatores que abrangem uma divisão mais justa do bolo tributário e melhores condições e capacidade de gestão. O avanço na discussão dessa pauta é estruturante para o progresso do municipalismo brasileiro, com reflexos diretos na qualidade de vida dos cidadãos, que deve ser o grande pacto de todas as esferas de poder.

Eduardo Tadeu Pereira é mestre e doutor em História da Educação pela Unicamp. Foi prefeito de Várzea Paulista (SP) de 2005 a 2012 e segundo vice-presidente de Relações Internacionais da Frente Nacional de Prefeitos (FNP). Atualmente é presidente da Associação Brasileira de Municípios (ABM) e professor da Faculdade de Educação do Unianchieta