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A principal motivação do governo federal para a alteração do marco regulatório da mineração está na necessidade de fortalecer a capacidade estatal de atuar no planejamento de um setor estratégico para o desenvolvimento, pois os bens minerais, inclusive do subsolo, pertencem à União. Todavia, os substitutivos apresentados de forma preliminar fazem profundas modificações no texto original buscando diminuir a participação do Estado nas atividades minerárias

Diante da tragédia de Mariana novo código da mineração ganha destaque no processo legislativo. (Foto: Antonio Cruz/Agência Brasil)

A discussão de um novo código da mineração para o Brasil se arrasta na Câmara dos Deputados desde 2012. Até há pouco tempo os debates estavam concentrados na Comissão Especial criada para emitir parecer sobre a proposta de código encaminhada pelo Poder Executivo. Nesse período recebeu quase quatrocentas emendas e está em sua quarta “versão”, os chamados substitutivos.

Em tese, a busca por um novo código se impõe pelo anacronismo de mérito do Decreto-Lei nº 227, de 1967 (Código de Minas). Mesmo tendo sido recepcionado pela Constituição de 1988, esse instrumento seria incapaz de regular o tema nas circunstâncias contemporâneas, internas e globais, que envolvem a atividade da mineração.

A mencionada Comissão Especial não logrou êxito nos seus propósitos, basicamente por conta da insistência do relator em torno de uma proposta de legislação com perfil ultraliberal, pautada na supremacia absoluta dos interesses empresariais e com a atividade mineral sobrepondo os demais interesses nacionais.

Na realidade, o governo e a sociedade civil organizada reagiram aos substitutivos apresentados em razão de conteúdos que fragilizariam a capacidade regulatória do poder concedente. As organizações dos trabalhadores no setor e aquelas que direta ou indiretamente defendem uma lei comprometida com as causas ambientais e os direitos sociais das comunidades afetadas pela atividade, por maior justiça econômica, obviamente não poderiam apoiar proposição com conteúdo oposto.

Nesse cenário e ante as repercussões dramáticas do desastre de Mariana, foi criada uma comissão externa para acompanhar o caso, tendo como protagonista o mesmo relator da Comissão Especial, que atua em favor da aprovação de um novo substitutivo, com foco a atender alguns pontos socioambientais, todavia mantendo o caráter liberal da proposta.

Assim, constaria a existência de “acordo” para submeter ao Plenário da Câmara dos Deputados. Esse novo texto sobre o Código da Mineração, que neste momento, ao contrário dos anteriores, porta um discurso virtuoso, frente ao atual substitutivo, assume a condição de uma resposta política do Congresso à “tragédia de Mariana”. A articulação não foi difícil. O relator, com a assessoria de um grande escritório de advocacia de São Paulo – que tem a Vale e outras mineradoras como clientes –, tratou de adicionar ao conteúdo do substitutivo anterior suposta musculatura socioambiental, que gerou discurso suficiente para conquistar o apoio de parcela da bancada ambientalista. Com isso, a matéria ganhou destaque recente na mídia e no processo legislativo.

Desde logo vale frisar que as mudanças processadas não se ativeram apenas ao campo socioambiental. Envolveram também vários aspectos da legislação com propósitos no mínimo questionáveis.

A seguir alguns pontos polêmicos que surgiram com os últimos substitutivos.

Criação da Agência Nacional de Mineração (ANM)

Com a criação da Agência Nacional de Mineração (ANM), chamam atenção as sutilezas de algumas mudanças no Capítulo VI do atual substitutivo em relação ao anterior. O art. 46, §2º, fixa que “A pedido do autorizatário ou concessionário, a ANM poderá declarar o imóvel ou parte dele de utilidade pública para fins de constituição de servidão mineral”. Ora, de acordo com o art. 6º do Decreto-Lei nº 3.365/41, a declaração de utilidade pública é de competência do presidente da República por meio de decreto. Assim, o texto do novo substitutivo subtrai essa prerrogativa do(a) presidente(a) e a transfere para a agência.

Na sequência (art. 49), o novo substitutivo dispõe que a “...desapropriação do imóvel ou parte dele poderá ser promovida pelo autorizatário ou concessionário, na forma do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941”. Ou seja, subentende-se que a ANM declara a utilidade pública do imóvel e o autorizatário ou concessionário promovem a desapropriação de acordo com os parâmetros definidos pelo decreto-lei.

Na forma prevista, a agência poderá declarar a utilidade pública de extensas áreas para a atividade mineral, sensíveis nos planos social e ambiental, sem que o processo passe pela avaliação prévia dos órgãos ambientais e fundiário, por exemplo.

É óbvio que o “superempoderamento” da agência traduz estratégia de facilitação dos interesses empresariais. Afinal, põe ao largo as estruturas do governo, concentrando o poder em instância rigorosamente autônoma com mandato inviolável da respectiva direção.

A primazia da mineração

Uma supressão muito comemorada pelos opositores da linha de mérito do relator foi o art. 136 do substitutivo anterior pelo qual ficava explicitamente permitida a exploração de recursos minerais nas unidades de conservação.

Contudo, convém o exame mais detido do art. 26, inciso IV, cujo texto já constava da proposta do relator e que foi mantido com algumas mudanças periféricas. Consta nesse dispositivo o direito do titular do direito real de autorização de lavra a “ter acesso a imóvel de domínio público ou privado sobre o qual recaia a autorização, e a outros imóveis necessários ao empreendimento para realizar atividades de mineração, nos termos da Lei” (art. 26, IV).

O dispositivo permite que se interprete sobre a manutenção da primazia dos interesses da mineração sobre os demais, tanto em áreas de domínio privado como público. O fato fica reforçado por não haver em todo o texto do substitutivo uma referência expressa para as áreas protegidas, ressalvadas as áreas indígenas, objeto de regulação específica nos termos da Constituição Federal.

Dispositivos socioambientais

Tanto o projeto de lei (PL) originário do governo como os vários substitutivos do relator praticamente ignoraram a inclusão de cláusulas socioambientais. O argumento usado sempre foi o de que existiam outras leis, notadamente ambientais, que por suposto seriam aplicáveis à atividade mineral.

Ocorre que a atividade tem especificidades para as quais é fácil justificar a não aplicabilidade de normativos ambientais de alcances genéricos.

Mesmo a responsabilização pela recuperação ambiental derivada da atividade requer legislação infraconstitucional específica. Diz o art. 225, §2º, da Constituição: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”.

O fato é que o desastre de Mariana tornou impossível para a “bancada mineralista” a dispensa de dispositivos socioambientais no Código da Mineração. Viram na inclusão de dispositivos do gênero o mote para a “transfiguração” do discurso político do projeto.

Assim, não exclusivamente mas com maior intensidade, os capítulos dos “Princípios Fundamentais” e “Das Diretrizes e Definições” do novo substitutivo acham-se recheados de “compromissos” socioambientais, desacompanhados dos devidos comandos de concretude.

Aspectos jurídico-administrativos: Licitação e Direito Minerário

Um importante retrocesso do novo texto foi a flexibilização do processo licitatório dos contratos, com a inserção da possibilidade de uso de processo de Chamada Pública. No substitutivo anterior o instrumento dominante de contrato com o poder público pressupunha vencer o processo licitatório.

O novo substitutivo prevê a extinção ou revogação de direitos minerários, mas para os “casos injustificáveis de descumprimento comprovado de condicionante do licenciamento ambiental”. Ora, o escritório de advocacia que elaborou o texto já deve ter prontas as justificativas para todas as possibilidades e descumprimento ambiental. E tem mais: além das justificativas, as empresas disporão de prazos, a serem arbitrados sempre pela agência, para reparar a falta antes da declaração de extinção de direitos minerários.

Os substitutivos ao PL nº 5.807/13 introduziram a proposta de conceber os direitos minerários como “direito real”. Tal proposta altera significativamente a natureza jurídica dos direitos minerários no Brasil, com variadas consequências, sempre no sentido de maior privatização desses direitos pelo particular, em detrimento da regulação pública do Estado.

É importante lembrar também que o concessionário não tem a mera faculdade de explorar a jazida. Ele tem, em verdade, a obrigação de explorá-la. Caso tivesse um direito real, o outorgado poderia exercer o seu direito quando bem entendesse e se assim desejasse, o que não ocorre. E, ainda, a concessão de lavra é um direito que pode ser declarado extinto, não apenas nas hipóteses de relevante interesse público, mas também na hipótese de descumprimento das obrigações do concessionário.

Como consequência imediata dessa proposta, surgem também nos substitutivos (inclusive o de 26/11/15) dois novos capítulos: XIII – “Oneração de Direitos Minerários” e XIV – “Dos Títulos de Crédito Minerários”. O primeiro propicia que os direitos minerários possam ser onerados para fins de obtenção de financiamento das atividades minerais, por meio de penhor ou de propriedade fiduciária com escopo de garantia. Já o segundo autoriza a emissão de títulos de crédito minerários, de livre negociação no mercado, com caráter de títulos executivos extrajudiciais.

CFEM

A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), estabelecida pela Constituição de 1988, em seu art. 20, §1º, é devida aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e aos órgãos da administração da União, como contraprestação pela utilização econômica dos recursos minerais em seus respectivos territórios.

Atualmente, a lei define a alíquota de cada bem (tipo de minério) entre 0,2% e 3%. No último substitutivo o relator não divulgou as alíquotas da CFEM. Não há alteração entre a repartição federativa desse tributo, que hoje arrecada cerca de R$ 4 bilhões por ano, sendo 12% da receita para a União, 23% para os estados e 65% para os municípios. Na proposta que veio do Poder Executivo, estava prevista cobrança de até 4% sobre a receita bruta de venda dos minérios. O substitutivo prevê o detalhamento das alíquotas por setor a ser definido na lei. Alguns estudos consideram que, com a formação de alíquotas sobre o faturamento líquido das empresas, a arrecadação poderá diminuir e com isso prejudicar municípios, estados e União.

Impactos sociais: populações atingidas

O substitutivo apresentado incorpora o conceito de comunidade impactada (art. 6º, VII), como sendo “o conjunto de pessoas que tem seu modo de vida significativamente afetado pela lavra, beneficiamento, escoamento ferroviário, hidroviário ou rodoviário da produção mineral, conforme definido, em regulamento, pela ANM”.

Quanto ao direito dessas comunidades, o substitutivo também incorpora parcialmente algumas propostas ao incluir entre os deveres do Poder Público a “promoção do bem-estar das comunidades impactadas” (art. 2º, VII); como diretriz da atividade minerária o “compromisso com o bem-estar das comunidades impactadas” (art. 3º, V); como atribuição do Conselho Nacional de Política Mineral (CNPM) a “apresentação de indicadores de sustentabilidade do estabelecimento minerador, incluindo as comunidades impactadas e os municípios afetados” (art. 52, X). Por fim, o substitutivo inova também ao propor a criação dos conselhos estaduais e municipais de representação da sociedade e do setor produtivo, paritariamente compostos, para fins de acompanhamento da aplicação dos recursos da CFEM.

No entanto, o substitutivo mantém a lógica da supremacia do interesse minerário sobre qualquer outro. Não especifica como se garantirão os direitos dessas comunidades, tratando apenas os casos de indenização. Não há no substitutivo, assim como no Projeto de Lei do Poder Executivo (art. 68, § 2º), qualquer destinação de recursos para aplicação nas condições de vida dessas comunidades. Mesmo quando tratam da criação de políticas específicas destinadas à mitigação dos efeitos da atividade minerária (art. 5º), tanto o PL quanto o substitutivo restringem a destinação dos recursos à política ambiental e ainda assim somente quando o passivo ambiental for decorrência de ação ou omissão reconhecidamente de responsabilidade do Poder Público.

Assim, para suprir essas lacunas, destacamos algumas propostas apresentadas pela bancada do Partido dos Trabalhadores:

•  Estabelecimento de indenização às comunidades por prejuízos causados pela atividade minerária.
•  Obrigatoriedade de aplicação da CFEM em investimentos nas áreas de saúde, educação, saneamento, e diretamente nas comunidades afetadas pela mina ou por obras de infraestrutura relacionadas.
• Inclusão das comunidades tradicionais como titulares do direito de superficiário.

Considerações finais

É importante ressaltar que o setor mineral responde por 4% do PIB e 23,5% das exportações, aí reside a importância de um marco legal para que essa riqueza seja otimizada em benefício do país.

Nos últimos anos, têm havido alterações do marco regulatório do setor em alguns países, seja para propiciar a ampliação dos investimentos, seja para ampliar a participação do Estado e da sociedade nos ganhos do setor – por intermédio de aumento da carga tributária –, tendo em vista o crescimento da produção sobretudo nos últimos 10 anos. Nesse contexto, a principal motivação do governo federal para a alteração do marco regulatório está na necessidade de fortalecer a capacidade estatal de atuar no planejamento de um setor estratégico para o desenvolvimento e tem de ser tratada diferentemente pelo fato de constitucionalmente os bens minerais, inclusive do subsolo, serem bens da União. Todavia, os substitutivos apresentados de forma preliminar fazem profundas modificações no texto original buscando diminuir a participação do Estado nas atividades minerárias.

Há muito interesse do setor privado na elaboração desse novo código. Grande parte dos deputados que compõem a Comissão Especial recebeu financiamento de campanha de empresas ligadas à mineração. Chegou ao ponto de o último documento apresentado pelo relator da comissão ter sido alterado em um computador do escritório de advocacia que presta serviços para a Vale S.A. Na ocasião o arquivo sofreu mais de cem alterações e, só para ilustrar, em um parágrafo no qual a redação versava sobre um valor de multa de R$ 5 bilhões, esse passou a ser de R$ 100 milhões. Trata-se de caso flagrante de falta de ética, que mostra como interesses empresariais e financiamento privado de campanha prejudicam o país, trazendo à reflexão o quanto precisamos de uma reforma política mais arrojada. O financiamento empresarial de campanha vem contaminando o processo legislativo, temos uma maioria eleita pelo povo, mas que representa o financiador. Esperamos na nova legislatura um parlamento além de representativo que se abra mais à participação popular.

No que concerne às populações atingidas, há emendas de parlamentares petistas no sentido de se ampliarem os beneficiários da CFEM, incluindo entre os beneficiários não só áreas atingidas diretamente pelos empreendimentos como também as populações impactadas socialmente, bem como emendas que possam aumentar o leque de beneficiários pela atividade.

O Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração selecionou dez, das 372 emendas apresentadas ao projeto, como sendo as melhores, entre essas cinco são de autoria de meu mandato, suplente na Comissão Especial. Ao todo apresentamos 19 emendas que abrangem aspectos de licenciamento ambiental, proteção às comunidades afetadas, segurança e aspectos legais.

Em relação às Unidades de Conservação, ainda permanece a preocupação de que o relator tente incluí-las no rol de áreas utilizáveis para mineração.

Observa-se que no novo substitutivo o relator introduz alguns dispositivos que fazem alusão à preocupação ambiental. Ocorre que estes já existem na legislação ambiental em vigor. Sendo certo que ele apenas deu mais luz sobre esses dispositivos após o desastre de Mariana em Minas Gerais. A principal garantia de regularidade ambiental do projeto continua sendo o fato de a atividade de mineração estar subordinada à legislação ambiental vigente; essa subordinação tem alcance que vai da esfera constitucional até a esfera infralegal, sendo certo que esse alcance é mais complexo do que o verniz ambiental que o relator tenta colocar no seu substitutivo.

Em contato com os movimentos sindicais e sociais por meio de reuniões do Núcleo Agrário do PT na Câmara dos Deputados, sempre dialogamos no sentido de atender as demandas desses grupos através de emendas, audiências públicas e articulações com o Poder Executivo por meio da Casa Civil. Dentre as várias propostas desses grupos estão: a necessidade de realizarmos uma Conferência Nacional da Mineração Brasileira, maior poder de intervenção do Estado e da sociedade civil organizada na definição de um novo marco legal, assim como no acompanhamento da legislação quando vigente, e que a CFEM seja de alíquota única de 4% sobre valor bruto das atividades de mineração. Durante esse processo legislativo, o relator não se dispôs a ouvir os movimentos envolvidos na temática.

O caso de Mariana, que é a maior tragédia ambiental da América, nos faz refletir em questões que envolvem a regulação do setor estatal sobre o setor mineral, e que um projeto de lei que busque a menor intervenção do Estado sobre atividades que podem gerar grandes impactos é, no mínimo, descabido em nosso atual sistema político econômico e social. É preciso pelo contrário investir em maior regulamentação do setor e em participação popular na construção da política e nos seus desdobramentos, a fim de construirmos um processo mais democrático, que faça o país crescer com tais explorações.

Merece atenção especial um marco regulatório que tenha como foco a mineração na perspectiva da siderúrgica nacional, possibilitando a agregação de valor e freando o processo predatório atual que tem em vista a mera exportação. Temos que pensar nesta e nas futuras gerações.

Referências

Nota técnica preliminar sobre o substitutivo ao Projeto de Lei nº 5.807/2013, Assessoria Técnica da liderança do Partido dos Trabalhadores na Câmara dos Deputados, Brasília, 2015.

“Por que não ao novo texto do Código da Mineração”, Assessoria Técnica da liderança do Partido dos Trabalhadores na Câmara dos Deputados, Brasília, 2015.

Relatório “Antes fosse mais leve a carga: avaliação dos aspectos econômicos, políticos e sociais do desastre da Samarco/Vale/BHP em Mariana (MG)”. Mimeo, p. 1-100, 2015. Grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade – PoEMAS, 2015.

“Quem é quem nas discussões do Novo Código da Mineração”. Clarissa Reis Oliveira. Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração, Brasília, 2014.
Substitutivo ao Projeto de Lei nº 37, de 2011, e apensos. Comissão Especial destinada a proferir parecer sobre o PL nº 37/2011, Brasília, 26/11/2015.

“O 3°relatório preliminar do Novo Código da Mineração está pronto para ser votado? Uma contribuição para a reflexão e o debate”, palestra proferida por Alessandra Cardoso. Instituto de Estudos Socioeconômicos, Brasília, 2015.

“Novo código da mineração é escrito em computador de advogado de mineradoras”. Ricardo Senra. Site BBC Brasil, acesso em 7/12/2015.

Padre João é deputado federal pelo PT-MG, padre da Arquidiocese de Mariana, formado em Filosofia e Teologia