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As políticas de desenvolvimento municipal, local e regional devem ser proativas e não apenas deixar ao mercado a condução do processo; elaborar e implementar ações em relação à geração de trabalho, renda, empreendedorismo e economia solidária; ter como uma das prioridades o tema da inovação, ciência e tecnologia, em função da conexão desse tema com todas as cadeias produtivas e com a geração de emprego e renda qualificado, bem como o incremento da competitividade local; ser construídas e implementadas em diálogo com os distintos agentes econômicos

Incubadoras públicas de empreendimentos solidários são alternativas de apoio ao público socialmente excluído. (Foto: PMSP)

No Brasil, as secretarias municipais de desenvolvimento têm existência relativamente recente. De modo geral, elas “nasceram” a partir da década de 1990. Pode-se dizer que são “filhas” da crise daquela década, quando o país – e as cidades das regiões metropolitanas em particular – vivenciou agudamente os efeitos das novas “regras do jogo”, entre elas a abertura acelerada de mercados e a implementação de políticas neoliberais. Os municípios tiveram de dar respostas concretas ao fechamento ou redução de empresas e ao consequente desemprego.

Ao longo dessas três décadas, diferentes modelos de gestão no campo das políticas de desenvolvimento municipal, local e regional foram se constituindo. É possível diferenciar essas gestões por meio de, pelo menos, quatro métricas.

Caracterização das políticas de desenvolvimento conforme as quatro métricas:

1. Papel da indução ao mercado pela gestão pública

A primeira forma de classificar as gestões na área das políticas de desenvolvimento municipal refere-se ao grau que cada uma delas dá ao papel de indução e direção pela ação pública ao setor privado em suas estratégias de desenvolvimento local. De um lado, estão aquelas gestões cujo foco é a criação de condições para que o mercado opere plenamente. Essas gestões acreditam que o fundamental é que o governo local (prefeitura como um todo, secretaria de desenvolvimento, agência de desenvolvimento) apenas favoreça a operação do setor privado. Essas gestões priorizam a redução de impostos, o trabalho de atendimento de varejo individual e pontual das empresas, bem como a difusão de informações e oportunidades. O mercado faria o resto: crescimento, investimentos, expansão de empregos. Essa visão tópica e reativa da atuação da gestão pública justificar-se-ia, segundo alguns, pela quase ausência de instrumentos de regulação do desenvolvimento econômico sob o domínio dos gestores municipais, em itens fundamentais como taxa de juros, taxa de câmbio, tarifas de importação, tarifas públicas, entre outros.

De outro lado, estão as gestões que apostam em um papel mais proativo por parte da gestão pública. Elas não negam a importância do mercado e das empresas como promotoras do crescimento, por meio da realização de investimentos, na busca da valorização do capital.

Entretanto, partem da crença de que a gestão pública pode liderar o processo de desenvolvimento, organizando, em parceria com o setor privado, uma agenda de crescimento, de forma a orientar os investimentos privados e os rumos dos negócios. Nesse caso, a gestão pública teria um forte papel na governança local – de articulação e indução do crescimento. Alinhamo-nos nessa vertente. Mesmo concordando sobre limitações que resultam do fato de que os principais instrumentos de regulação da atividade econômica são determinados fora da esfera municipal, essas gestões apostam na força dos processos planejados e baseados na participação e colaboração dos atores e instituições.

2. Papel das políticas ativas em relação ao trabalho e economia solidária

A segunda métrica refere-se ao grau de prioridade que a gestão dá à elaboração e implementação de políticas ativas em relação à geração de trabalho, renda, empreendedorismo e economia solidária.

Algumas gestões sequer têm políticas ativas de geração de trabalho, renda e economia solidária. É mais comum a adoção de políticas de apoio ao empreendedorismo, tendo em vista uma certa aceitação de que as metas de geração de empregos formais são de maior complexidade e dificuldade de alcance. Além disso, muitas gestões partem da premissa de que a geração de emprego formal e renda seria uma consequência natural, automática, do crescimento econômico.

A maioria sequer leva em conta realizar uma política de apoio efetivo à economia solidária. Não dão a devida dimensão da economia solidária, como forma alternativa de produção e de gestão, baseada nos princípios da solidariedade, democracia e associativismo. Registre-se que as incubadoras públicas de empreendimentos econômicos solidários têm se mostrado excelentes alternativas de apoio a esse público socialmente excluído, principalmente por se tratarem de espaços físicos de acolhimento e assessoraria aos empreendimentos da economia solidária. Isso desde o processo de incubação, organização, consolidação e sustentabilidade de empreendimentos econômicos solidários por meio de capacitação técnica, tecnológica e profissional.

Encontramo-nos no grupo dos que consideram a estruturação e execução das políticas em relação ao trabalho, renda, empreendedorismo e economia solidária como fundamentais para promover a ampliação de oportunidades e inclusão social, bem como para pôr luz e movimentar pelo menos metade do PIB de cada município. É nessa “outra metade da economia” que estão as pequenas empresas, os estabelecimentos informais, os empreendimentos solidários, os empreendedores individuais etc.

3. Papel da inovação, ciência e tecnologia

A terceira diferenciação entre as gestões reside na ênfase de cada uma ao peso da inovação, ciência e tecnologia na sua estratégia de desenvolvimento, e o papel de protagonista da gestão pública na articulação de atores e instituições públicas dessa área.

De um lado, há gestões que, embora não explicitem, atuam, na prática, como se o tema da inovação, ciência e tecnologia fosse assunto apenas da empresa, das universidades e centros de pesquisa. Não haveria propriamente um protagonismo por parte do poder público local. Há ainda gestões que consideram que esse tema compete apenas ao âmbito da União e dos estados, dado que os principais instrumentos de apoio à inovação, ciência e tecnologia (incentivos, financiamento, regulamentações, etc.) encontram-se naquelas outras esferas de governo.

Outro grupo, no qual nos inserimos, acredita no papel da gestão pública também aqui como articuladora de frações cujo trabalho conjunto não é tradição no Brasil. Caberia ao Poder Público local servir como “broker” (uma espécie de quebrador de gelo) e aproximar atores e instituições da área, de forma a emergir projetos conjuntos. Essas gestões estão mais próximas do chamado modelo de “tríplice hélice”, que articula em um mesmo projeto o Poder Público, as universidades e o setor produtivo (empresariado/sindicatos de trabalhadores). Em nossa visão, não resta dúvida de que esse segundo caminho é o mais correto e frutífero em termos de políticas públicas.

4. Papel do diálogo e da participação social

A quarta métrica diz respeito à valorização do diálogo social e da participação dos diferentes atores e instituições públicas e privadas na construção e implementação das políticas públicas. Muitas gestões elaboram e implementam políticas de desenvolvimento baseadas em olhares tecnocráticos, que definem prioridades e distribuição de recursos sem praticamente ouvir as partes envolvidas e sem a obtenção de consensos mínimos em torno dos projetos.

Estamos entre aqueles que veem a participação e o diálogo social como essenciais para a definição das melhores escolhas e rotas a serem tomadas. Isso significa construir, valorizar e apoiar espaços de diálogo como Plano Plurianual Participativo, Orçamento Participativo, conselhos, fóruns, arranjos produtivos locais, etc. A partir desses espaços de diálogo, emergem políticas articuladas em conjunto com representações empresariais, sindicatos de trabalhadores, universidades, entidades da sociedade civil como o Dieese, bem como entidades e instituições representativas dos diferentes territórios da cidade (subprefeituras, associações comerciais e industriais, igrejas, entre outras).

Um novo modelo de desenvolvimento e de gestão

Diante dessas quatro métricas apontadas, cabe, pois, sintetizar com clareza nossa concepção em relação às políticas de desenvolvimento municipal, local e regional. Essas políticas devem, a nosso ver: ser proativas e não apenas deixar ao mercado a condução do processo; elaborar e implementar ações em relação à geração de trabalho, renda, empreendedorismo e economia solidária; ter como uma das prioridades o tema da inovação, ciência e tecnologia, em função da conexão desse tema com todas as cadeias produtivas e com a geração de emprego e renda qualificado, bem como o incremento da competitividade local; ser construídas e implementadas em diálogo com os distintos agentes econômicos.

Esse tipo de visão de desenvolvimento – que valoriza políticas públicas ativas na geração de empregos, renda, empreendedorismo e economia solidária, aliado à distribuição de renda, participação e democratização das relações de trabalho – norteia e norteou as políticas de desenvolvimento conduzidas pelos autores deste artigo, a partir das diretrizes ditadas pelos prefeitos das cidades de São Paulo e São Bernardo do Campo.

Sobre a condução da Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Turismo de São Bernardo do Campo, entre janeiro de 2009 e julho de 2015, por conseguinte das duas gestões do prefeito Luiz Marinho (PT), a análise detalhada da Política de Desenvolvimento Econômico implementada encontra-se no livro A Cidade Desenvolvimentista: Crescimento e Diálogo Social em São Bernardo do Campo entre 2009 e 2015. Essa publicação, de autoria de Jefferson José da Conceição, Roberto Vital, Nilza de Oliveira e Jeroen Klink e recém-lançada pela Fundação Perseu Abramo, está disponível na íntegra, gratuitamente, no site da instituição.

Aqui, vamos nos ater ao caso específico da política de desenvolvimento no município de São Paulo, a maior cidade da América Latina e uma das cidades globais. Em especial, iremos nos referir às ações implementadas a partir de março de 2014, quando um dos autores deste artigo se tornou secretário.

Partindo-se da concepção da política de desenvolvimento exposta, e considerando-se as diretrizes e metas determinadas pelo prefeito Fernando Haddad (PT), a Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho, Empreendedorismo e Segurança Alimentar e Nutricional estrutura e realiza seus trabalhos como expomos a seguir.

Principais ações da atual política de desenvolvimento da cidade de São Paulo

Os programas da secretaria estão divididos em três grandes áreas:

1. Ações de na área do desenvolvimento local

Cresceu o papel das cidades como participantes ativas na globalização. A proximidade com os atores locais (empresas, universidades, governos locais, sindicatos e trabalhadores) dá às cidades protagonismo no desenvolvimento local.

A primeira área refere-se às políticas de desenvolvimento local especialmente voltadas ao incentivo ao empreendedorismo. Nesse sentido, uma das primeiras e mais emblemáticas ações foi a criação, pela secretaria, da Agência São Paulo de Desenvolvimento, a ADE Sampa. O papel da ADE Sampa é o de ajudar a fortalecer o apoio ao microemprendedorismo na cidade.

Um dos projetos de sucesso, que articula inovação tecnológica e microempreendedorismo, coordenado pela secretaria, em parceria com a ADE Sampa, é o Programa de Valorização de Iniciativas Tecnológicas (VaiTec), que incentiva, por meio de prêmios em dinheiro (R$ 25 mil por ganhador), projetos de inovação tecnológica de jovens e pessoas físicas que contribuam com a gestão da cidade.

Nessa área do desenvolvimento, uma outra ação importante é a constituição de um marco regulatório que amplia as oportunidades para as micro e pequenas empresas e para a agricultura familiar. Esse marco começa por transformar a compra pública em investimento social, tendo em vista a abrangência das micro e pequenas empresas na cidade de São Paulo e no Brasil, como um todo.

Assim, em outubro de 2015, o prefeito Fernando Haddad assinou o decreto que regulamenta no município o Estatuto Nacional da Micro e Pequena Empresa. Com a iniciativa, todas as compras públicas dispensadas de licitação, em razão do pequeno valor, deverão ser feitas exclusivamente com micro e pequenas empresas e sociedades cooperativas. Nas contratações de valor até R$ 80 mil, o processo licitatório será destinado exclusivamente para esse segmento. Nas contratações acima de R$ 80 mil, sempre que os produtos e serviços puderem ser divisíveis, o decreto prevê que a administração municipal reserve uma cota de 25% para participação exclusiva das micro e pequenas empresas (MPEs). O decreto também estabelece a “margem de preferência” às MPEs sediadas em regiões prioritárias na cidade, estabelecidas por portarias e definidas por programas de incentivo, que serão beneficiadas com o pagamento de até 10% do valor a mais.

Ainda em relação ao marco regulatório, além das compras governamentais, a secretaria pretende provocar a aprovação de uma legislação que facilite a abertura e o fechamento de empresas.

No apoio ao microempreendedorismo, é importante também viabilizar crédito mais barato para os pequenos empreendedores, famílias e indivíduos. Nesse sentido, a secretaria realizou parceria com a “Caixa Crescer” e vem buscando dialogar também com outros bancos. Pretende-se, juntamente com a ADE Sampa, estruturar nas subprefeituras um conjunto de ofertas de serviços públicos e de parceiros, que sejam gratuitos e de interesse do microempreendedor local.

Outra prioridade é articular as ações do Conselho Municipal de Ciência e Tecnologia – do qual participam, além de representantes da secretaria, instituições como USP, Mackenzie e Institutos Federais – com a Política Municipal de Ciência e Tecnologia.

Em outubro de 2015, a secretaria, em parceria com o conselho, reuniu especialistas na II Semana Municipal de Ciência, Tecnologia, Inovação e Desenvolvimento. Foram debatidos temas como “Infraestrutura de telecomunicações na cidade de São Paulo” e “Inovação e empreendedorismo com novas tecnologias”.

O objetivo é articular as instituições que compõem o Conselho Municipal de Ciência e Tecnologia com a prefeitura e as representações do segmento empresarial e sindical, visando debater as etapas e os eixos para a constituição do Parque Tecnológico da Zona Leste.

2. Ações na área do trabalho e economia solidária

A segunda área em que está organizada a secretaria é a que concerne às políticas ativas no campo do trabalho e economia solidária. Aqui estão as ações relativas à qualificação profissional, intermediação de mão de obra, a Agenda do Trabalho Decente e a economia solidária.

As ações nessa área são dialogadas com o Conselho Municipal de Emprego (que tem a participação do Poder Público, sindicatos de trabalhadores e entidades empresariais).

Entre as ações ganham destaque os 43 Centros de Apoio ao Trabalhador (CATs) distribuídos nas diferentes regiões da cidade (sendo sete deles móveis). Os CATs realizam a intermediação gratuita de mão de obra, por meio da captação de vagas junto às empresas e sua oferta aos trabalhadores e trabalhadoras em busca de oportunidades de trabalho. Em 2015, foram realizados 1,3 milhão de atendimentos por meio dos CATs. Entre as metas planejadas para os CATs estão a implantação de emissão de Carteira Profissional de Trabalho e Seguridade (CPTS) Eletrônica, em parceria com o Ministério do Trabalho e Emprego; a ampliação da qualificação do atendimento nos CATs através de serviços de psicologia, assistência social e atendimento especializado para pessoas com deficiência e preparação para atendimento com recursos de tecnologia assistiva; a inclusão produtiva de estrangeiros com o aumento da sua qualificação.

A ação articulada com as empresas (visando o incremento na oferta de vagas) e com os sindicatos de trabalhadores (objetivando a oferta das oportunidades) tem sido essencial para a melhoria dos serviços dos CATs.

Em parceria com o Dieese, a secretaria constituiu o Observatório do Trabalho da Cidade de São Paulo e passou a divulgar o Boletim de Conjuntura do Mercado de Trabalho. Um dos estudos já realizados pelo observatório refere-se à educação profissional na capital. Trata-se de um subsídio para definir as diretrizes estratégicas no campo da educação profissional, e em particular a oferta de cursos pela Fundação Paulistana de Educação e Tecnologia (Fundatec), que agora se integra à secretaria. Com a Fundatec, criada pela prefeitura em 2004, a intenção da secretaria é intensificar a oferta de cursos de educação técnica para pessoas que têm dificuldades de se inserir no mercado de trabalho e também àqueles que desejam uma formação diferenciada.

É prioridade da secretaria na área do trabalho ampliar as oportunidades de geração de trabalho e renda no âmbito do programa “De Braços Abertos”, implementado pela Prefeitura de São Paulo na região da Luz, centro da capital, na chamada “Cracolândia”. Esse programa tem o objetivo de apoiar os dependentes químicos com ações matriciais de governo (saúde, assistência social, trabalho, cultura, esporte e lazer, segurança urbana, direitos humanos e cidadania). Outro objetivo é reduzir a criminalidade no local.

O projeto trabalha com o resgate social dos dependentes químicos por meio de trabalho remunerado, alimentação e moradia digna, com orientação de intervenção não violenta. Uma das estratégias da secretaria é, em parceria com as secretarias envolvidas com a implantação das ciclovias, estimular a instalação de serviços de apoio aos ciclistas (ciclopontos que ofereceriam serviços de manutenção, guarda de bicicletas, etc.) e cujo trabalho seria realizado por dependentes químicos, que seriam capacitados para essas funções. Projetos semelhantes também serão realizados em hortas urbanas e serviços de reciclagem de materiais, entre outros.

Destacam-se também as ações que visam implementar, de modo articulado com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), entidades empresariais e sindicatos de trabalhadores, a “Agenda Municipal do Trabalho Decente”. Além da estruturação de um Comitê Gestor da Agenda, uma série de ações está programada. Entre elas: levantamento de indicadores; conscientização em trabalho decente e cidadania com as escolas públicas, em cursos do Pronatec e universidades; caravanas do trabalho decente; promoção de debate junto às centrais sindicais, sociedade civil, classe empresarial e demais secretarias sobre direitos humanos e trabalho decente no município de São Paulo.

3. Ações na área de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)

Estruturar a Política de Segurança Alimentar e Nutricional e a Política de Abastecimento é um dos principais desafios da gestão.

A rearticulação de parcerias estratégicas e a criação de centros de referências para abrigar essas políticas estão entre os primeiros passos para a constituição do nosso projeto de desenvolvimento.

A primeira ação nessa área consistiu em consolidar a política de SAN de modo articulado à concepção de desenvolvimento da secretaria. Assim, o objetivo inicial foi construir o arcabouço institucional da SAN (com a eleição de membros do conselho; realização de plenárias para a eleição dos conselheiros; realização da Conferência Municipal de SAN; criação e lançamento do I Plano Municipal de SAN para o município de São Paulo; participação na Conferência Nacional de SAN).

Outra diretriz importante da secretaria nessa área é potencializar a agricultura familiar na cidade, com a realização de feiras de orgânicos, viabilização de permissionários em feiras de São Paulo e de espaço para comercialização para agricultores familiares com prioridade aos produtores do município, região e estado nos mercados e sacolões.

Outra diretriz é aprimorar a articulação da Política Municipal de SAN com as feiras, sacolões e mercados.

Após essa apresentação de nossa visão geral das diretrizes que devem orientar uma política de desenvolvimento municipal, e do caso específico da experiência do município de São Paulo, cabe sublinhar que as políticas de desenvolvimento municipal requerem visão estratégica de futuro por parte dos gestores públicos. É essa visão estratégica que faz com que as ações sejam articuladas em programas estruturantes, que ajudam a organizar os demais projetos em torno deles.

Entretanto, essa estratégia de futuro, que atua sobre as ações do presente, não pode ser decorrência apenas da “cabeça” do gestor público, por mais brilhante que seja. Nas políticas de desenvolvimento o sucesso reside na construção e no envolvimento coletivo, de forma a alcançar um resultado que é maior do que a soma das partes isoladas. Em outras palavras, trata-se de expandir na cidade um verdadeiro capital social.

Artur Henrique da Silva Santos é secretário Municipal de Desenvolvimento, Trabalho, Empreendedorismo e Segurança Alimentar e Nutricional de São Paulo (desde março de 2014) e membro do Conselho Curador da Fundação Perseu Abramo

Jefferson José da Conceição é professor doutor na Universidade de São Caetano do Sul, foi secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Turismo de São Bernardo do Campo (janeiro de 2009 a julho de 2015) e atualmente é diretor Técnico da Agência São Paulo de Desenvolvimento (ADE Sampa)