Economia

Não precisamos do “remédio amargo”. Existem alternativas progressistas para o financiamento do Estado, isso se o norte da opção política governamental apontar para a renovação do ciclo de redistribuição de renda vivido no último período e para o necessário passo adiante: a desconcentração da riqueza

Em “papo reto”: os pobres pagam muito porque os ricos não pagam quase nada. (Foto: Marcos Santos/USP Imagem)

A velha prática das classes dominantes de se apropriar das bandeiras populares mudando-lhes a natureza e o sentido tem sido recorrentemente aplicada ao debate da reforma tributária no Brasil. O motivo é evidente: a disputa sobre quem irá financiar o Estado e as políticas públicas é inerente à tributação. Trata-se de uma das expressões do conflito de classes.

É imperdoável dizer que se trata de mera discussão técnica, a não ser que se pretenda restringir o campo de debate a “especialistas”.

No Brasil, metade da renda das famílias mais pobres é absorvida pela carga tributária, situação decorrente da elevada concentração de tributos incidentes sobre o valor dos produtos e serviços consumidos pela população. Nossa tributação praticamente não alcança o topo da pirâmide social. É  irrisória sobre as altas rendas e o grande patrimônio.

A manutenção da política tributária em vigor desde os anos 1990, de imputação preferencial do ônus do financiamento do Estado aos mais pobres, constitui um sucesso notável da ideologia dominante.

O caminho da iniquidade é pavimentado pelo mantra da simplificação tributária. A mensagem subjacente é que a tributação da renda e do patrimônio é complexa. Apresentaria maior dificuldade de fiscalização e cobrança, motivo pelo qual deveríamos preferir as bases tributárias ao alcance da mão, objeto do desejo do modelo de arrecadação fácil e vulgar.

Como ensina a sabedoria popular: para alimentar um peixão, são necessários vários peixinhos. Precisa ficar claro para todos que a tributação exagerada sobre o consumo é a contrapartida da baixa incidência sobre o grande patrimônio e as rendas muito elevadas. Em “papo reto”: os pobres pagam muito porque os ricos não pagam quase nada.

A fratura exposta da tributação brasileira: o imposto sobre a renda não é para todos

Houvesse uma “bala de prata” para acabar com a distorção mais grave e perniciosa de nosso modelo tributário, qual o alvo?

Um dia depois do Natal de 19951, foram concedidos dois benefícios insuperáveis aos sócios e acionistas de empresas estabelecidas no país. O primeiro, uma isenção total do imposto de renda em relação aos lucros e dividendos distribuídos pelas pessoas jurídicas2. Na prática, enquanto os trabalhadores informam o total anual de seus salários na ficha de rendimentos tributáveis, os empresários declaram como isentos os valores recebidos como lucros ou dividendos e não pagam um centavo de imposto.

A isenção se aplica igualmente se os sócios ou acionistas forem pessoas jurídicas. Nesse caso, o valor recebido não integrará a base de cálculo do IR da empresa beneficiária.

Não importa se o sócio ou acionista é domiciliado no país ou no exterior e não há valor limite para a isenção.

Papai Noel sempre foi mão-aberta com os ricos. Na mesma ocasião, os beneficiários das rendas do capital receberam um outro presente, ainda melhor. Foi criada uma ficção jurídica segundo a qual o lucro também pode ser chamado de “juros sobre capital próprio” (JCP). Tais lucros-juros, creditados ao sócio ou acionista, sofrem apenas uma retenção de 15%, e fica por isso3. A pessoa jurídica que distribui JCP também ganha, porque poderá deduzi-los na apuração de resultados – uma despesa fictícia. Economizará 19% sobre o montante distribuído aos sócios, uma vez que, sem a dedução mencionada, pagaria 34% de tributos sobre seus lucros (25% de IR e 9% de Contribuição Social sobre o Lucro Líquido). E assim, nove entre dez estrelas do mundo dos negócios preferem chamar os lucros recebidos de “juros sobre o capital próprio"4.

As remessas ao exterior também ficaram sem tributação do IR. Somente em 2013, as remessas de lucros e dividendos das empresas estrangeiras instaladas no país totalizaram US$ 23,8 bilhões e, nos últimos oito anos, atingiram o volume de US$ 171,3 bilhões5.

A isenção na distribuição dos resultados induz muitos profissionais liberais a formar uma pessoa jurídica, quando então receberão sob a forma de “lucros”. Outro efeito colateral é a indução às fraudes nas relações trabalhistas, com perda de direitos e dano à Previdência Social6.

Nesse embalo, algumas categorias de trabalhadores passaram a reivindicar a isenção da participação nos lucros e resultados (PLR), como forma de garantir “isonomia” em relação aos capitalistas. Não seria mais justo e apropriado incluir os sócios e acionistas no rol dos tributados e aliviar a carga pesada sobre os trabalhadores por meio de alterações das classes de incidência da tabela progressiva do IR, inclusive ampliando o limite de isenção da classe inicial?

O custo disso tudo para o financiamento das políticas públicas é muito elevado. No ano-calendário de 2012 foram declarados R$ 207 bilhões de lucros e dividendos recebidos pelas pessoas físicas7. O total de lucros e dividendos distribuídos – incluídas pessoas físicas e jurídicas, exceto as optantes pelo Simples – foi de R$ 436 bilhões no mesmo ano8. Se aplicada uma alíquota efetiva de 25% sobre esse montante, o resultado seria uma arrecadação adicional superior a R$ 100 bilhões de imposto de renda9.

Quanto à dedução dos “juros sobre capital próprio”, levantamento em 87 empresas com grande volume de ações negociadas10 mostrou que somente elas pretendiam economizar pouco mais de R$ 25 bilhões pelo uso desse instrumento em 2014. O cálculo aproximado da renúncia fiscal do Tesouro foi de R$ 15 bilhões.

Curiosamente, as renúncias fiscais às rendas do capital não são consideradas nos cálculos oficiais sobre as desonerações tributárias.

A justificação do injustificável

Os interessados alegam que a empresa já pagou imposto de renda e não haveria razões para cobrá-lo dos seus sócios e acionistas. Não é bem assim. Na ampla maioria das situações, o valor devido pela pessoa física, sem a isenção, seria muito maior em proporção ao devido pela pessoa jurídica11. É possível, até, que haja prejuízo fiscal da pessoa jurídica e distribuição de lucros, uma vez que o critério para tanto é o resultado contábil.

Por essa lógica, não deveria incidir o IR sobre os salários do empregado doméstico, motorista, cuidadora ou enfermeira, quando contratados por uma pessoa física também assalariada, nem sobre o lucro auferido por uma empresa fornecedora de outra, pois a renda do contratante já teria sofrido a incidência. Será que imaginam o IR como um tributo não cumulativo, à semelhança do IPI ou do ICMS, em que se compensa o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas anteriores?

Se algo lembra o “patrimonialismo” é a confusão entre a pessoa jurídica e as pessoas físicas de seus sócios ou acionistas. Na economia real e na ordem jurídica, cada qual tem sua autonomia e capacidade contributiva própria. E o imposto de renda é um tributo pessoal.

Quanto aos “juros sobre capital próprio”, o argumento mais repetido é que representa um incentivo ao investimento, tese jamais comprovada e, além disso, apresentada com o sinal trocado. O instrumento é um estímulo, isso sim, à distribuição aos sócios e acionistas, não ao reinvestimento na própria empresa.

Países que prezam investimentos ditos produtivos adotam a política contrária: estimulam a capitalização dos lucros. Aqui no Brasil havia uma norma de estímulo à capitalização12, que foi atropelada em 1995, na inauguração da reforma do imposto de renda.

Como esse mecanismo foi criado em lei ordinária, para a revisão dos benefícios basta outra lei aprovada por maioria simples do Parlamento.

Diante da dimensão do problema, a revisão dos privilégios aos que recebem rendas de capital é uma condição preliminar para que sejamos levados a sério quanto à intenção de construir um sistema tributário que cumpra a função de financiar o Estado de forma justa, equilibrada e transparente, ao mesmo tempo em que, pelo mecanismo da progressividade, seja funcional ao desenvolvimento econômico e social com redistribuição de renda e de riqueza.

O esvaziamento da progressividade do imposto de renda

Muitos dirão, com razão, que é fundamental resgatar a progressividade do imposto de renda no Brasil. De um lado, a tributação é elevada para aqueles que se encontram nas faixas inferiores da tabela de incidência do IR13. De outro, a alíquota máxima, de 27,5%, é muito baixa – ou, melhor dizendo, seria se, de fato, incidisse sobre as altas rendas.

Nossa alíquota marginal é muito inferior à praticada nos países desenvolvidos e se comparada à de países com algumas características semelhantes. No ano de 2012, a vizinha Argentina aplicava alíquota máxima de 35%; o México, de 30%; e o Chile, de 40%. Após a devastação neoliberal que reduziu a tributação dos mais ricos mundo afora, a média das alíquotas máximas dos países membros da OCDE permanecia muito superior à brasileira.

No Brasil, já tivemos treze classes de valores para incidência do IR e alíquota máxima de até 605. A tarefa de neutralizar a progressividade do imposto coube ao governo Sarney, protagonista do anticlímax no momento imediatamente seguinte à promulgação da Constituição Cidadã. Foram estabelecidas apenas duas alíquotas: 10% e 25%.

Deve-se levar em conta que, atualmente, a tabela progressiva aplica-se apenas àqueles que vivem da renda do trabalho. Como vimos, passa longe dos que recebem lucros e dividendos das empresas. Também não se aplica aos rendimentos de aplicações financeiras nem aos ganhos de capital14.

Sem recuperar as características de universalidade – de modo a alcançar todos os rendimentos, independentemente de sua origem – e de generalidade – abrangendo todas as pessoas, sem distinção de sua condição –, pouco adiantará a elevação da alíquota máxima15. Tomada isoladamente, essa medida resultará em carga maior para a renda do trabalho dos setores médios, sem chegar aos moradores da cobertura.

O passo inicial para a recuperação da progressividade do IR consiste em submeter todos os rendimentos à tabela progressiva do imposto. O segundo, sem dúvida, é alterar a tabela de incidência progressiva, calibrando as alíquotas para que alcancem as elevadas rendas do capital recebidas pelas pessoas físicas do topo da pirâmide social.

A tributação do patrimônio: entre os impostos nanicos e os ausentes

Mais cedo ou mais tarde, os resultados finais dos processos econômicos, sejam da órbita produtiva, sejam da financeira, serão distribuídos a pessoas de carne e osso. A distribuição da renda originada da produção social é profundamente injusta, mas não é a única questão. A riqueza acumulada e concentrada em excesso acentua a disparidade de renda e aprofunda a desigualdade econômica e social, além de constituir um fator de instabilidade política das sociedades que se pretendem democráticas.

Um estudo atualizado da Oxfam, rede internacional de organizações que combatem a pobreza, revela que o número de pessoas que possuem a riqueza equivalente à metade mais pobre da população mundial vem se reduzindo rapidamente16. Em 2010, eram 388 bilionários; em 2013, havia 92; em 2014, apenas 8017.

De acordo com o Atlas da Exclusão Social, os 10% mais ricos da população brasileira detêm quase 75% de toda a riqueza nacional, enquanto os 90% mais pobres ficam com apenas 25%. Do total da renda e riqueza nacionais, 45% são apropriados por 5 mil famílias18.

Além do alívio às rendas do capital, a baixíssima tributação sobre o patrimônio é outra via aberta para a concentração da riqueza privada. Essa tributação representou somente 1,41% do PIB brasileiro em 2013 e o maior percentual dos recursos correspondentes veio da cobrança do IPVA (0,60%)19.

Vistos de outro ângulo, os números indicam o potencial não explorado da tributação patrimonial, quanto mais se considerado o elevado nível de concentração de riqueza no Brasil.

A arrecadação do IPTU, correspondente a meros 0,5% do PIB, é o reflexo das resistências políticas frente à tributação progressiva dos imóveis urbanos mais valorizados. Por que não persistir e enfrentá-las?

A mesma resistência se manifesta em relação à aplicação da progressividade efetiva do Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD), de competência estadual. Não é a toa que a arrecadação desse tributo corresponde a somente 0,09% do PIB. Comparativos internacionais mostram que, em outros países, tributos sobre a herança têm alíquotas muito maiores. Nos EUA, a alíquota chega a 55%; na França, a 60%; na Alemanha, a 50%; no Reino Unido, a 40%; na Rússia, a 13%; no Japão, a 70%20.

No Brasil, a maioria dos estados aplica uma alíquota de 4% do ITCMD21. A aplicação efetiva da progressividade22, pela elevação da alíquota máxima definida pelo Senado Federal – atualmente, de 8%, –, permitiria um tratamento mais justo da tributação para as diversas camadas sociais, com ônus menores sobre as pequenas heranças e maiores sobre as grandes riquezas.

No topo da lista dos desprezados encontra-se o Imposto Territorial Rural, cuja arrecadação soma insignificante 0,02% do PIB. É mais uma prova de que os capitalistas do campo não se tornaram tão modernos como se pensa. De outra parte, apresenta-se a evidência de que a transferência da fiscalização e cobrança aos municípios não surtiu os efeitos desejados – ou será que o objetivo era mesmo deixá-lo minguar? Não há por que abandonar o imposto progressivo sobre a terra num país de dimensões continentais e tamanha concentração fundiária.

E o Imposto sobre Grandes Fortunas? Não faltam críticos ao IGF, mas sobram críticas infundadas. Diante da elevada concentração de riqueza no Brasil, difícil é justificar a ausência do imposto23. Em 2010 o Brasil estava em 11º lugar no ranking de milionários, perdendo apenas para EUA, Japão, Alemanha, China, Reino Unido, França, Canadá, Suíça, Austrália e Itália. Os dezoito bilionários brasileiros detinham uma riqueza superior a US$ 90 bilhões e 155.400 pessoas possuíam riquezas superiores a US$ 1 milhão.

Com dados das declarações do imposto de renda de 1999, Amir Khair estimou em 4% do PIB a arrecadação potencial do IGF, se a alíquota efetiva fosse de 1% sobre o patrimônio declarado das pessoas físicas e jurídicas24. A alegada dificuldade de fiscalização também não se justifica. A instituição do IGF é fundamental para diminuir a regressividade do sistema tributário.

Piketty, referência obrigatória

Thomas Piketty deu novo impulso ao debate sobre o papel fundamental da tributação na redução das desigualdades, ao defender a ideia de um imposto progressivo global sobre o capital, ao mesmo tempo em que enfatiza a importância dos impostos progressivos sobre a renda e as heranças – em sua opinião, as duas inovações mais importantes do século 20 em matéria fiscal25. Tem a exata noção de que as forças da concorrência fiscal entre os países representam uma ameaça à progressividade da renda, mas não embarca nas teses segundo as quais a diminuição da tributação dos mais ricos faz crescer a taxa de produtividade de uma economia nacional.

Piketty chama atenção para o objetivo principal das taxações de uma fatia de rendas ou heranças a um valor da ordem de 70%-80%26. Não se trata de elevar as receitas fiscais. Em suas palavras: “No fim das contas, trata-se de acabar com esse tipo de renda ou patrimônio, julgados pelo legislador como socialmente excessivos e estéreis para a economia, ou no mínimo tornar muito custoso mantê-lo em tal nível a fim de desencorajar fortemente a sua perpetuação”27.

O economista francês também alerta para a importância do consentimento da maioria da população em relação ao sistema fiscal como um todo, fragilizado quando se sabe que alguns são poupados da tributação a que os demais estão submetidos.

Outra encruzilhada histórica e as opções de políticas tributárias

No momento em que o Brasil se encontra na encruzilhada entre renovar o ciclo de redistribuição de renda vivido nos últimos doze anos ou, na direção contrária, submeter-se à política econômica dos rentistas em aliança com o oligopólio da mídia familiar e retroceder pelos caminhos da desigualdade, o debate sobre a tributação, mais uma vez, ocupa papel central.

Não precisamos do “remédio amargo”. Existem alternativas progressistas para o financiamento do Estado, isso se o norte da opção política governamental apontar para a renovação do ciclo de redistribuição de renda vivido no último período e para o necessário passo adiante: a desconcentração da riqueza.

Que ninguém espere convencer os tecnocratas do capital financeiro a respeito da justeza da tributação dos ricos, mas que ninguém duvide de que outra política tributária é possível.

Paulo Gil Introíni é auditor-fiscal da Receita Federal do Brasil, membro do Instituto Justiça Fiscal. Foi presidente do Unafisco Sindical entre 1999 e 2003