Política

"Agora, o socialismo não passa de uma sequência natural da democracia", afirma o professor Paul Singer neste artigo - texto de sua aula magna na Faculdade de Economia e Administração da USP no dia 3 de março deste ano, publicado com exclusividade por Teoria e Debate. Aqui ele reflete sobre a forma como o Planejamento no governo pode intervir a favor dessa "sequência natural" e enfatiza que o papel do governo não é o mais importante. O socialismo deve decorrer, sobretudo, da vontade da sociedade

"A resposta radical às genuínas deficiências do sistema político moderno é transformar a sociedade numa democracia amplamente participativa. O objetivo não é simplesmente dar poder à gente comum, mas envolvê-la em decisões cruciais, de modo que possam aprender e se desenvolver mediante seus êxitos e seus erros."

Geoff Hodgson, The democratic economy.

O movimento operário moderno nasceu nos países que se industrializavam na Europa lutando pelo direito à organização sindical, à barganha coletiva de salários e pelo sufrágio universal. Estes objetivos consubstanciavam a democracia política, que no entanto era subordinada a um fim maior: o socialismo. A democracia era encarada como um meio para a conquista do poder estatal pela classe trabalhadora. Supunha-se que o poder de Estado pudesse ser usado para, mediante a socialização dos meios de produção, abolir o sistema de classes, substituindo-o por uma ordem igualitária. Mas a conquista do meio não levou ao fim visado. Onde quer que o movimento operário tenha sido vitorioso na luta pela democracia, a sua passagem pelo poder não assinalou o fim do capitalismo, mas sua transformação paulatina e descontínua no sentido da transferência de poderes a representantes eleitos da população como um todo ou de segmentos da classe trabalhadora. Assim tem sido na Europa Ocidental, desde o fim do século passado, e assim tende a ser no Brasil no fim do atual.

De meio, a democracia se transformou em fim aparentemente, substituindo o socialismo como meta final. Para alguns basta a instauração da democracia política, constituída pelas liberdades civis, pelo governo representativo, pelo sistema multipartidário e pelo sufrágio universal. Para outros, no entanto, a democracia não pode ficar restrita ao campo político institucional, devendo ser energeticamente estendida à vida social e econômica. O que significa introduzir regras democráticas de exercício do poder nas instituições da sociedade civil, desde a escola, a Igreja, a família, até a empresa. A versão mais radical desta visão acabou, deste modo, reencontrando o velho ideal socialista, mas por uma via inesperada. A sociedade sem classes seria produzida não mediante uma série de atos expropriatórios, decretados pelo poder estatal, mas como fruto de uma série de lutas pela extensão da democracia à vida cotidiana da população.

A democracia continua sendo a estrada real para o socialismo, mas sem que (como se pensava antes) a consecução deste último implique a anulação ou "superação" do andaime democrático. Agora, o socialismo não passa de seqüência natural da democracia, vivida como norma social em áreas cada vez mais amplas da vida nacional. Há aqui, com a concepção anterior, uma ruptura profunda, que por ser ainda relativamente recente, não encontrou (ao que sei) adequada expressão teórica. E aqui não é o lugar para tentá-la. Basta assinalar que na concepção anterior (que ainda subsiste aqui e acolá) a luta pela democracia se completa quando ela se institucionaliza por meio de alguma carta constitucional; a partir deste ponto, inicia-se nova etapa, a da luta pelo poder, que poderá eventualmente culminar, dependendo das resistências encontradas, na "superação" da democracia, lograda na etapa anterior. A nova concepção rejeita tais etapas e encara o combate pela democracia como um processo que não se esgota no plano político, devendo se estender a todos os domínios da vida social. Está claro que a institucionalização política da democracia representa sempre uma conquista de grande significado, que abre novas possibilidades à luta pela sua extensão a outros âmbitos. Mas, nesta luta, o papel fundamental não é dos governos, mesmo quando em mãos de partidários da democracia total, mas das mulheres e dos homens comuns em seus lugares de trabalho e de moradia (e de estudo e de prática artística e esportiva etc.). A luta decisiva sempre é pela transformação da vida cotidiana, pela crescente satisfação das necessidades materiais e pela crescente participação direta ou indireta de todos na tomada de decisões que afetam significativamente a vida de cada um.

O papel dos governos

Salientei antes deliberadamente que o "papel fundamental não é dos governos" porque o exercício do poder governamental, mesmo no capitalismo democrático, continua sendo essencialmente autoritário. O fato dos ocupantes deste poder serem escolhidos por métodos democráticos e se confrontarem com as limitações decorrentes dos direitos políticos da oposição e dos cidadãos comuns não retira o caráter autoritário da ação governamental enquanto tal. Esta ação consiste, em sua essência, na defesa duma ordem pública desafiada permanentemente por dois tipos de adversário: as camadas desprivilegiadas politicamente organizadas, que procuram, mediante ações coletivas, alterar a distribuição da riqueza ou da renda; e indivíduos ou agrupamentos que tiram proveito de atividades ilegais, moralmente condenáveis ou não. Considera-se óbvio que o governo deve defender a ordem pública, utilizando sempre que necessário seu monopólio da violência ostensiva, mesmo porque sua autoridade - e portanto a continuidade de sua existência - depende daquela ordem.

É simplesmente impossível atribuir ao mesmo organismo a defesa da ordem pública e a sua transformação. O governo, mesmo que almeje a democratização das instituições civis, não pode intervir nelas sem violar sua autonomia, tornando ilegítimas, inautênticas e, afinal, inoperantes as reformas que viesse a impor. Assim, o Estado poderia por exemplo instaurar por lei um regime democrático e participativo na universidade. Mas se este regime não for resultado da luta de alunos, professores e funcionários, se as categorias que compõem a comunidade universitária não quiserem se dar o trabalho de participar nas decisões que afetam a vida coletiva, a democracia universitária será uma forma sem conteúdo, possivelmente acobertando a dominação de minorias. A democratização das instituições civis pressupõe ampla mobilização das coletividades diretamente interessadas, a qual não pode ser promovida pelo Estado, mas apenas reconhecida e institucionalizada pelo mesmo.

Isso não quer dizer, porém, que os governos não tenham qualquer função na luta pela democratização da sociedade. Esta passa inevitavelmente também pela mudança do próprio aparelho de Estado e de suas relações com os diversos segmentos sociais. Trata-se em essência de reduzir o considerável arbítrio do Executivo e/ou da burocracia na condução da máquina governamental, mediante a intervenção sistemática de cidadãos organizados em movimentos (o que os alemães chamam de "Bürgerinitiative" - iniciativa de cidadãos) ou de representantes de segmentos sociais, integrando foros de negociação ou conselhos deliberativos. Os Estados democráticos capitalistas continuam basicamente estruturados do mesmo modo que seus antecessores liberais, como se sua atividade primordial continuasse sendo a defesa da ordem pública (o que não deixa de ser verdadeiro, até certo ponto, como já vimos).

Mas, hoje, o Estado administra um vasto setor público da economia, que provê de serviços básicos os cidadãos e de infra-estrutura (energia, transporte, comunicação, saneamento) as atividades privadas. Em essência, o Executivo administra a economia social sob sua responsabilidade com métodos semelhantes aos que emprega para comandar forças armadas e polícia, em defesa da ordem pública. Tais agências devem ser hierarquizadas e disciplinadas para obedecer a um comando único, e os mesmos princípios são aplicados à administração pública como um todo. A lógica estatal é autoritária, concentrados de todo poder de decisão na cúspide.

No sistema presidencialista, que nos rege, apenas o chefe do governo (federal, estadual ou municipal) é eleito, recebendo um mandato explícito para mandar. Toda vasta hierarquia de escalões descendentes - do primeiro ao enésimo – retira sua autoridade duma delegação direta ou indireta do mandatário. Supõe-se que o interesse dos contribuintes e beneficiários da ação governamental esteja representado sobretudo no Parlamento, que teria poder para legislar, portanto, para determinar a orientação da atividade governamental, à qual o Executivo não poderia deixar de se subordinar. Esta suposição está longe de se realizar na prática das democracias políticas hodiernas. Faltam ao Parlamento agilidade e conhecimentos para poder exercer o papel que as constituições lhe atribuem. Sendo basicamente um foro geral de negociações e disputas, o Parlamento não pode negar às suas minorias o direito de se manifestar e de prolongar os procedimentos decisórios. A democracia, inclusive a parlamentar, exige tempo (como veremos mais adiante). Por isso, a vigência das decisões mais importantes praticamente força o Legislativo a delegá-las ao Executivo, cuja "agilidade" decorre precisamente de sua estrutura autoritária, da ausência de qualquer oposição ao detentor da autoridade suprema.

A democratização da vida cotidiana passa pela mudança do aparelho de Estado em dois sentidos: na abertura de processos decisórios, sob responsabilidade do Executivo, à participação direta ou indireta dos interessados; e na participação dos trabalhadores do setor público na gestão das empresas ou entidades a que pertencem. (Em muitas instâncias, a democratização requer a formação de comissões tripartites, que reúnem representantes do governo, dos trabalhadores e dos usuários. Trata-se assim de confrontar e reconciliar os pleitos de trabalhadores e usuários no contexto da ação global do governo.) Esta mudança não deve, porém, acarretar a fragmentação do Estado enquanto centro condutor da economia social, o que significa que a participação de interesses setoriais ou corporativos em diferentes níveis decisórios tem que ser enquadrada numa ação global necessariamente articulada e consistente. O planejamento é essencial para que este enquadramento possa se dar. Em vez de procurar demonstrar essa proposição abstratamente, prefiro discuti-la à luz de minha experiência como secretário de Planejamento do governo municipal de São Paulo.

Transformação do aparelho de Estado

Numa sociedade urbana extremamente desigual quanto aos padrões de vida e atravessando prolongada crise socioeconômica, como a paulistana, a ação governamental é o tempo todo solicitada por demandas difíceis de atender e que podem facilmente se transformar em ameaças à ordem pública. São "marreteiros" ocupando o centro da cidade, são famílias ocupando prédios semi-acabados, são greves em diversos serviços públicos, são grupos de moradores bloqueando vias de intensa circulação para protestar contra enchentes ou contra acidentes de tráfego. Isso sem contar as demandas menos agressivas de pessoas ou firmas querendo receber, querendo isenção de algo, querendo informações, providências, vagas em creches, escolas, hospitais ou no serviço público etc.

Face a tantas demandas, quem exerce o poder governamental dificilmente resiste à tentação de impor sua autoridade, decidindo a cada momento, por critérios subjetivos e individuais, quem será atendido e quem será reprimido. Conhecido alcaide gostava de reprimir primeiro para eventualmente atender depois. Certos políticos podem ter prazer orgástico em exercer o poder, assim, como apanágio pessoal. E não há dúvida de que o autoritarismo é não só aplaudido mas exigido por muitos. A sua recusa por quem está no governo é identificada por estes como indecisão, falta de firmeza, quando não como covardia.

Na realidade, para o governante a recusa do autoritarismo exige muito caráter, pois contraria as expectativas dos demandantes. Para democratizar o processo de decisão governamental é necessário submetê-lo a um sistema de consultas e negociações. As consultas destinam-se a conhecer todos os interessados em cada demanda e a intensidade de seus anseios ou de suas necessidades. As negociações são necessárias sempre que demandas são mutuamente incompatíveis, o atendimento de uma impedindo o de outra. (O que é o caso quando o atendimento das demandas requer fundos públicos, que são limitados. A incompatibilidade se exprime no fato de que um cruzado usado para atender a demanda, por exemplo, de limpeza de galerias pluviais é um cruzado a menos para consertar prédios de escolas ou melhorar os vencimentos da Guarda Civil etc.) Neste sentido, é comum a oposição entre interesses setoriais ou corporativos e interesses gerais e muitas vezes mais difusos. Não dá, por exemplo, para atender a quem ocupa terras de mananciais de água e garantir a preservação dos mesmos. Tampouco dá para atender aos numerosos ambulantes, que se aglomeram em dadas vias, e os pedestres que precisam se deslocar por elas. E não dá para atender aos inúmeros pedidos para colocar "lombadas" nas vias de grande circulação e manter o fluxo do tráfego na cidade como um todo.

A democratização do processo de decisão governamental é difícil de realizar, mesmo quando os ocupantes do poder estão comprometidos com ela, porque consultas e negociações são demoradas e as demandas, quase sempre urgentes. Grande parte delas é apresentada como "ultimatos", exigindo resposta rápida sob pena de graves ameaças à ordem pública. A única maneira de resolver a contradição entre a urgência das demandas e a inevitável demora na tomada democrática das decisões é o planejamento. Como todos sabem, planejar significa essencialmente antecipar decisões, permitindo que estas sejam estudadas, debatidas, confrontadas com alternativas e compatibilizadas entre si. A antecipação, implícita no planejamento, permite compará-lo a um jogo de simulação. O planejamento visa sempre o futuro, o qual é visualizado mediante projeções. Desenham-se diferentes cenários, cada um correspondendo a uma das opções consideradas. Deste modo, o "mandatário" ou seu delegado pode escolher o cenário mais desejável, conferindo à decisão maior racionalidade e um lastro mais amplo de conhecimentos.

Estas são virtudes "técnicas" do planejamento, que o tornam desejável sempre que um grande número de decisões interdependentes tem que ser tomado. Mas o planejamento também apresenta virtudes "políticas", do ponto de vista da democratização do aparelho de Estado. Ao antecipar decisões, o planejamento permite que delas participem os diferentes setores organizados da sociedade, basicamente porque dá tempo para que os interesses antagônicos sejam ouvidos e para que haja consultas (formais e informais) ao conjunto dos interessados, de modo a averiguar para que lado pende a maioria. Se os ocupantes do poder desejam de fato que haja participação popular, eles têm que submeter a ela questões emergentes ou que só serão resolvidas num certo intervalo, suficiente para que o processo participatório possa se desenrolar até o fim.

Além do fator "tempo", o planejamento apresenta ainda outra particularidade, que o torna indispensável como estratégia de mudança. É que planos governamentais não se baseiam em apenas uma decisão, mas numa série encadeada de decisões. Se estas fossem tomadas uma a uma, sob a pressão dos interesses contraditórios, que se digladiam, haveria grande probabilidade de que algumas destas decisões fossem mutuamente inconsistentes. Os governantes, no natural desejo de agradar a interesses contrariados, tendem a adotar decisões opostas e incompatíveis com as decisões tomadas anteriormente. O planejamento é um poderoso fator para prevenir tais contradições, porque explícita os resultados prováveis das decisões propostas, tendo em vista precisamente verificar se são ,compatíveis entre si.

É interessante notar que esta função do planejamento - de garantir a consistência interna da ação governamental - confere considerável autoridade ao planejador, que passa a representar face a cada interesse setorial ou corporativo o interesse geral. Nos regimes do "socialismo realmente existente", o planejamento central, por esse motivo, reforça de modo considerável a autocracia reinante, pois como o planejamento aí abarca quase toda a economia, a liberdade de escolha individual é reduzida ao mínimo para não ameaçar a harmonia interna do plano. O caráter globalizante do planejamento não tem que ser traduzido, no entanto, em práticas autocráticas, desde que a compatibilização dos planos parciais seja realizada não por uma equipe tecnocrática mas por representantes dos diversos segmentos da sociedade, entre os quais deve se formar uma maioria, cujos interesses teriam legitimamente de prevalecer.

Isso significa que o planejamento não pode se limitar a ouvir os segmentos da sociedade em sua fase inicial, para colher as demandas e o seu grau relativo de urgência e de importância. Como é natural, quase sempre os recursos disponíveis não são suficientes para satisfazer a todas as demandas apresentadas. Uma vez verificado e mensurado o "déficit" de meios, é preciso selecionar as demandas que serão atendidas e em que grau o serão. Se nessa etapa crucial do planejamento não houver participação dos representantes da sociedade civil, a ação governamental continuará autoritária embora menos arbitrária do que antes. Mas a renúncia à arbitrariedade, por parte do mandatário, servirá, nesse caso, de fachada para o reforço do autoritarismo, que ganhará legitimidade como intérprete do bem comum visado pelo plano.