Sociedade

A Conferência Habitat II - ou Cúpula das Cidades teve como objetivo atualizar os paradigmas da política urbana e habitacional

Istambul, primavera de 1996. Envolvidos por um cenário de cúpulas e minaretes e a onipresença das águas salobras do Estreito de Bósforo, quase 15 mil pessoas de todo o mundo discutiram o destino das cidades e assentamentos humanos do planeta.

A Conferência Habitat II - ou Cúpula das Cidades -, última das cúpulas mundiais deste século, realizou-se vinte anos apos a primeira (Vancouver, Canadá, 1976). Ela teve como objetivo principal atualizar os temas e paradigmas que fundamentam a política urbana e habitacional, com vistas a reorientar a linha de ação dos órgãos e agências de cooperação internacional para estes temas, incluindo a do próprio Centro das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - Habitat.

A Conferência de Istambul uma cidade de 3 mil anos de história tecida sob a égide do encontro e confronto entre culturas ocidentais e orientais - representou um divisor de águas na história dos eventos promovidos pela Organização das Nações Unidas. Pela primeira vez na história de suas conferências oficiais, setores não-governamentais tiveram participação oficial nas delegações nacionais, além de constituírem um fórum (o Fórum dos Parceiros, formado por governos locais, organizações não-governamentais, movimentos populares, sindicatos, parlamentares e acadêmicos) também como parte oficialmente integrante do evento. Na verdade, este movimento de incorporação, por parte das Nações Unidas, de atores para além dos governos nacionais, já vinha se delineando desde o início dos anos noventa, quando a ONU começou a mudar sua estratégia de ação, promovendo grandes fóruns internacionais temáticos. Desde a ECO-92, da Conferência do Cairo sobre População, da Cúpula Social de Copenhague, da Conferência de Beijing sobre a mulher, a presença de setores não-governamentais tem se ampliado. Porém, em Istambul foi a primeira vez que tal participação não se deu de forma paralela.

Esta mudança já é um reflexo daquela que foi uma das questões-chave em pauta em Istambul e, consequentemente, um dos pilares da agenda atual de política urbana e habitacional: a formulação de um novo papel para o Estado e sobretudo de novas formas de relação deste com os demais atores que incidem diretamente na constituição das cidades.

No que se refere especificamente à questão urbana, a reconceituação do papel do Estado se organiza hoje em torno dos temas da descentralização e autonomia local e das parcerias. É na definição destes termos que os modelos de gestão urbana se diferenciam.

Em Vancouver, na década de setenta, se acreditava que Estados nacionais fortes conduziriam diretamente processos de desenvolvimento que seriam capazes de promover a superação dos problemas urbanos existentes. Um forte protagonismo dos Estados nacionais era então a tônica, tanto em sua versão capitalista do Welfare State e das barreiras nacionais protecionistas, como em sua versão socialista de economias centralmente planejadas e controladas. No Brasil, como na maioria dos países latino-americanos, a expressão política deste modelo foram ditaduras militares que construíram um aparato estatal forte e centralizado, excluindo qualquer possibilidade de diálogo com atores sociais, e estabeleceram com os governos locais - debilitados em termos de seus poderes - uma relação de clara subordinação.

O edifício dos Estados nacionais fechados e impermeáveis começou a ruir nos anos oitenta, desafiado tanto pelo seu enfraquecimento devido à globalização dos mercados e estruturação de um capital transnacional mais forte e poderoso do que os Estados, quanto pela ruína política e econômica dos regimes do Leste Europeu. No Brasil, a crise econômica pós-milagre e a luta pela democratização emprestaram outros sentidos ao impacto das transformações econômicas e políticas globais. Entre nós, começou a se enfraquecer um Estado central que jamais implantou efetivamente uma política de bem-estar social, ao mesmo tempo em que os movimentos de democratização ocorreram de baixo para cima, ou seja, do interior das organizações sociais e governos locais em direção às esferas mais altas e complexas do Estado. Por outro lado, embora com tradição de autonomia local, os poderes municipais foram ao longo da história brasileira bastante monopolizados por uma elite política restrita e muitas vezes constituída por pertinência ou agregação a famílias que monopolizam o poder, até mesmo em cidades grandes. Finalmente, o Estado brasileiro, mesmo em seus momentos áureos de força, foi bastante parceiro da iniciativa privada, injetando diretamente recursos públicos para salvar empresas da bancarrota ou concedendo a estas, sem qualquer concorrência, monopólios de exploração de setores econômicos rentáveis.

A política urbana e habitacional é bastante ilustrativa das características do Estado brasileiro anteriormente apontadas. A ação do Banco Nacional de Habitação e a própria estrutura do Sistema Financeiro da Habitação, os grandes agentes da política urbana e habitacional do país desde os anos sessenta, claramente favoreceram os agentes de intermediação financeira (bancos e companhias de crédito), grandes empreiteiras e construtoras, em detrimento do usuário final, especialmente o de baixa renda, a quem teoricamente toda esta estrutura deveria beneficiar. Em relação aos municípios, esta ação foi contraditória. Se, por um lado, o BNH foi o instrumento capaz de carrear recursos para grandes investimentos urbanos (principalmente em saneamento, energia e sistema viário), por outro subordinou estes projetos a lógicas externas à própria realidade territorial das cidades, impondo padrões perversos e deixando dívidas difíceis de serem pagas. É o caso típico dos grandes conjuntos residenciais de baixa renda produzidos pelas Cohabs e outras companhias semelhantes, que deixaram um saldo de exclusão e degradação ambiental em quase todas as cidades que foram premiadas com sua instalação.

Podemos afirmar que a política do BNH foi efetivamente uma história de parceria entre bancos, construtoras e governo central que, ao invés de ampliar, e democratizar o mercado habitacional para todas as faixas de renda, teve como efeito concentrá-lo e produzir um mercado imobiliário artificialmente cativo e totalmente dependente dos recursos públicos.

Em contrapartida, a história da moradia popular entre nós é bastante marcada pela auto-produção, ou autogestão. A imensa maioria dos assentamentos brasileiros foi construída pelos próprios moradores e com seus próprios recursos: todas as periferias do país, todas as favelas, todas as milhares de casas de aluguel nos fundos foram produzidas por micro-investidores, com suas próprias poupanças. Neste caso, também algumas parcerias se estabeleceram, embora de forma sempre pouco oficial, regulada e normatizada. Várias foram estabelecidas com concessionárias estatais de serviços públicos em saneamento e eletricidade, com prefeituras executoras de serviços de pavimentação e drenagem, com governos municipais e estaduais na instalação de equipamentos públicos de educação e saúde. Estas parcerias se estruturaram sobretudo sob a égide de uma intermediação política clientelista e de forma extremamente lenta e progressiva, processo este calcado na condição mesma de ilegalidade e clandestinidade dos assentamentos populares.

Hoje, nos encontramos diante da falência do BNH, da quebra da maior parte das concessionárias de serviços públicos, das dificuldades das prefeituras, governos estaduais e ministérios até mesmo para saldar a folha de pagamento de seus funcionários. O povo, que sempre se virou para resolver seu problema de moradia, sofre o impacto do desemprego e da reestruturação econômica por que passa o país e o mundo.

Está claro que o modelo de gestão urbana que acomodou os conflitos e contradições, desenhando os contornos mal-definidos das cidades brasileiras até hoje, não tem mais condições de se sustentar. Talvez a expressão mais clara deste transbordamento seja o aumento vertiginoso da violência urbana. Ela nos conta sobre um modelo de urbanização sem urbanidade que destinou para os pobres uma não-cidade, longínqua, desequipada e sobretudo desqualificada como espaço e como lugar. Conta-nos também sobre um modelo de urbanização que concentrou as oportunidades imobiliárias e o acesso à informação em ilhas protegidas e exclusivas, que se encontram hoje sitiadas. Por isso, as definições de parceria e de descentralização e autonomia local sobre as quais tem se sustentado o modelo de gestão urbana brasileira carecem urgentemente de revisão.

É sobre esta base e esta experiência que devemos pautar no Brasil a discussão dos temas da agenda Habitat. O da reforma do Estado e sua relação com a cidade é ponto de disputa e quem pretende que esta se resolva simplesmente com o enfraquecimento dos Estados nacionais, a desqualificação da política e dos políticos e o fortalecimento do poder dos mercados planetários se engana. Da mesma forma como também quem pensa que esta disputa interessa apenas para os que querem acabar com o Estado, substituindo-o pelo mercado. Pelo contrário, neste momento há uma infinidade de possibilidades abertas: sob a rubrica de descentralização e parcerias cabem posições que imaginam um mundo feito de cidades-estado autônomas que concorrerão entre si para atrair os capitais transnacionais que pairam sobre a Terra ou ardorosos defensores da privatização de todo e qualquer serviço público, acreditando que finalmente uma concorrência sem nenhuma forma de regulação democratizará os mercados. Mas cabe também o ponto de vista dos defensores da constituição de um novo contrato social baseado em solidariedade, convivência democrática e pluralidade. Diante destas e de outras possibilidades, é preciso desvendar de forma clara as estratégias de descentralização e parcerias predominantes até o presente momento no país, bastante eficazes para manter máquinas de corrupção e privilégio e políticas clientelistas. É fundamental também examinar as experiências de gestão urbana implementadas nas cidades brasileiras que abrem campo para estratégias de sentido contrário, redistribuindo renda e poder.

Durante o processo brasileiro preparatório à Conferência de Istambul, a crítica ao nosso modelo histórico de gestão urbana emergiu, embora de forma nem sempre explícita e muito menos consensual. Entretanto, na seleção das Práticas Bem Sucedidas de Gestão do Habitat (as Best Practices, como foi a denominação internacional oficial), esta crítica aparece claramente, sob a forma positiva de práticas alternativas. Não é obra do acaso, e muito menos apenas de estratégia bem montada por parte de algumas prefeituras, ONGs e movimentos sociais, que boa parte das 18 práticas indicadas pelo Brasil para compor a seleção internacional inovam exatamente no modelo de gestão, introduzindo formas de participação direta da cidadania nos processos decisórios. Os orçamentos participativos, os mutirões autogeridos, a auditoria ambiental realizada por ONGs, para citar apenas alguns exemplos entre as práticas selecionadas, conferem um novo significado para os termos governos locais e parcerias. Tecem uma nova esfera pública, que não se confunde com o governo e que, sobretudo, não permite mais que este seja um negócio privado de um exclusivo e seleto grupo. Ao abrir espaços concretos de decisão, e portanto de poder, para quem jamais dele participou, se curto-circuitam os caminhos da representação política historicamente contaminados pelo clientelismo. Do ponto de vista da cultura urbana, se confere o estatuto de cidadão, e portanto de parte integrante da cidade, a quem ocupou um lugar de marginal ou ilegal.

Este ponto de vista, ainda que de outra forma, também está presente nos projetos que se relacionam com favelas e outros assentamentos populares precários. Pelo menos seis entre os projetos selecionados são estratégias de urbanização de favelas, reconhecendo sua especificidade no tecido urbano e intervindo sobre estes territórios não para arrasá-los, mas para neles introduzir níveis mais altos de qualidade urbano-ambiental e de habitabilidade. Isto significa na prática o reconhecimento do direito à moradia, um dos grandes pontos polêmicos do plenário oficial da Conferência em Istambul. No Brasil, este reconhecimento passa por uma revisão profunda nos fundamentos de nossa ordem urbanística, baseada exclusivamente na lógica, nos ritmos e dimensões dos grandes investimentos imobiliários na cidade e construída para protegê-los, reservando para eles as melhores localizações urbanas. Para os assentamentos populares e suas formas de investimento se configurou um pacto territorial, paralelo à própria lei, que admite a existência de ilegalidades, sem entretanto abrir mão de um padrão urbanístico que os estigmatiza. Esta dimensão confere aos territórios populares o estatuto de espaço da não-cidadania e portanto sujeito a processos de incorporação à cidade mediados por negociações políticas de natureza clientelista.

Não é tampouco um acaso ou puro fruto de lobby, a forte representatividade das prefeituras petistas nestas bem-sucedidas práticasOrçamento Participativo (Porto Alegre e Betim), mutirões auto-geridos (São Paulo/gestão Luiza Erundina e Londrina), urbanização de favelas (Diadema, Belo Horizonte), saneamento comunitário (Angra dos Reis), gestão de transportes (Santo André/gestão Celso Daniel). Além daquelas enviadas no relatório brasileiro, o programa de atenção à criança de Santos (que não entrou nas práticas selecionadas, por estas tratarem apenas de programas na área de habitação, meio ambiente, transporte e planejamento urbano) foi indicado pela Unicef, compondo as 40 melhores práticas selecionadas pelo Habitat, juntamente com o Orçamento Participativo de Porto Alegre.. A ruptura com um modelo de gestão urbana excludente e o compromisso com a democratização foram elementos fundadores da ideologia do próprio partido. Por outro lado, suas lideranças se construíram por fora das redes de intermediação política e portanto sem compromissos com seus elos. Assim, as administrações do PT acabaram por formular os parâmetros em torno dos quais se estruturou uma das linhas-força de formulação de política urbana no Brasil e que ecoou na pauta da Conferência.

Ao lado dos inequívocos avanços no campo da democratização da gestão, o reconhecimento dos assentamentos populares como parte integrante da cidade é um dos maiores avanços no campo da política urbana no Brasil. Não podemos esquecer que a remoção das favelas e sua substituição por conjuntos habitacionais na periferia foi a política oficial durante décadas e que as vozes que defendiam a urbanização das favelas eram vistas como extremistas e perigosas. Até mesmo uma parte da esquerda acreditava que estas eram provisórias e que jamais poderiam representar uma alternativa de vida digna, dado seu alto grau de irracionalidade e desorganização como forma de ocupação do espaço. Estas posições acabavam por aliar-se àquelas que consideravam altamente ameaçadora sua situação, por contrariar frontalmente um dos pilares da organização mercantil da cidade: a propriedade privada da terra urbana. Hoje, até um governo conservador e declaradamente neoliberal (como o do prefeito Paulo Maluf) inventa uma maneira de reterritorializá-la ainda que de forma pouco democrática e rendendo frentes de trabalho para grandes empreiteiras, sem no entanto removê-la e defendendo o direito à permanência no local como um dos principais benefícios do programa. Este é um sinal de incorporação flexibilizada de uma bandeira dos movimentos brasileiros pelo direito à moradia; flexibilizada porque se aplica seletivamente (quando a ocupação não se situa em área de alto interesse imobiliário) e porque se adapta ao velho estilo de gestão, privilegiando as parcerias com grandes construtoras e não estabelecendo qualquer tipo de diálogo com as comunidades envolvidas.

Porém, nos projetos selecionados estão presentes também outras novidades: nenhuma das práticas selecionadas e muito pouco do que se apresentou em Istambul é um mega-investimento em infraestrutura urbana financiado pelo Estado e executado por uma grande empreiteira. Sinal dos tempos de vacas magras com cofres públicos à míngua? Sem dúvida, mas também indício de outras concepções. Tomemos como exemplo o setor de transportes, tradicional consumidor voraz de grandes verbas públicas para projetos setoriais. Este comparece, depois da seleção feita no Brasil, com uma campanha de segurança no trânsito e um modelo de gestão municipalizada de transporte público.

Sabemos que não é possível resolver o problema dos transportes, sobretudo nas grandes cidades, sem investimentos pesados na construção de redes de transporte público de massa, como metrôs ou trens urbanos. A ausência de projetos deste tipo na seleção é um sinal claro de que, diante da falência de suas fontes tradicionais de financiamento e de seus modos de execução, ainda não emergiu no Brasil uma resposta alternativa na escala requerida. O tema aqui é claramente a definição de bases econômicas e financeiras sustentáveis para uma ação local. Por mais democrático e solidário que possa ser um governo municipal, sem recursos financeiros não seria possível ir muito longe em termos de superação dos problemas urbanos. As fontes tradicionais de financiamento do desenvolvimento urbano a nível nacional (impostos, transferências) e internacional (empréstimos, cooperação) parecem deteriorar-se progressivamente neste final de milênio. Isto significa que ou alguma alternativa as substituem ou no futuro só existirão cidadelas privadas superequipadas e espaços abandonados de exclusão. Novamente aqui parceria parece ser a palavra mágica e, embora mil vezes celebrada, parece ser ainda um desafio nas cidades brasileiras lograr distribuir renda urbana e financiar espaços e equipamentos públicos e coletivos com recursos advindos de operações lucrativas da iniciativa privada, viabilizadas pela ação do governo local.

Finalmente, não poderíamos deixar de mencionar a dimensão urbano-ambiental como outra das grandes mudanças de paradigma que separam Vancouver/76 de Istambul/ 96. A crença no desenvolvimento urbano imaginava uma expansão sem limites e acreditava na tecnologia e no fluxo contínuo de investimentos como armas contra qualquer tipo de escassez ou desequilíbrio. Hoje, o termo sustentável adjetiva o termo desenvolvimento a cada vez que este aparece em um texto da conferência. Novamente aqui as interpretações são as mais variadas e contraditórias. Há quem se fixe exclusivamente nas agressões ao meio ambiente natural vendo toda e qualquer cidade como inimigo declarado; há quem aponte a luta contra a miséria e o desemprego como condição de sustentabilidade. Entretanto, duas imagens parecem emergir com força. Uma, que aproxima os temas ambientais do Primeiro Mundo àqueles dos países pobres: a poluição do ar e das águas, o destino do lixo e dos dejetos urbanos, a deterioração da cidade causada pelos automóveis não são mais temas apenas de cidades européias e norte-americanas. Outra, que os afasta: nas cidades pobres (ou cidades do Sul, na linguagem da Conferência), os problemas ambientais estão intimamente ligados aos sociais e não podem de forma alguma ser tratados separadamente. No Brasil, esta afirmação é mais que conhecida, é vivida. As enchentes e desmoronamentos nos períodos de chuva, arrastando casas e famílias, as favelas sobre mangues e lixões e outros tantos exemplos de cenas urbanas recorrentes entrelaçaram a fragilidade ambiental com a vulnerabilidade social. Para as cidades brasileiras, portanto, uma agenda urbano-ambiental centrada na sustentabilidade passa pelo enfrentamento difícil, mas inevitável, da questão social.

Istambul ou Habitat II é para nós, até este momento, um espelho no qual nos enxergamos aos olhos do mundo. Que se transforme, a partir das respostas que conseguirmos dar aos temas da agenda, em plataforma a partir da qual nos lançamos na construção da cidade do futuro.

Raquel Rolnik é urbanista, técnica do Instituto Pólis e professora da FAU-PUC/Campinas. Foi diretora de Planejamento e coordenadora do Plano Diretor de São Paulo na administração Luiza Erundina.