Economia

Acredito que no governo Lula existe uma contradição entre a política social e a política econômica. A política econômica está na rota de colisão programática com o governo Lula. A oportunidade é trazer uma discussão que, em geral, está dentro da academia para os militantes do partido, neste momento de construção do Programa Lula 2006.

O ponto de partida dessa discussão é o que foi chamado à época de “Agenda Perdida", que surgiu no momento de uma articulação conservadora para enfrentar a candidatura Lula em 2002. Foi capitaneada por economistas que estão presentes na equipe econômica ou economistas que são de fato discípulos diretos dos que foram os autores intelectuais dessa agenda.

A “Agenda Perdida” retoma as chamadas reformas estruturais dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, que foram bastante incompletas. O que está por trás desta agenda é a consolidação de um novo marco regulatório para a economia brasileira, que é, mais ou menos, a linha que vem sendo seguida pela equipe econômica atual.

O primeiro pilar da “Agenda Perdida” é a consolidação do regime de câmbio flu­tuante via ampliação da desregulamentação do mercado de câmbio. No limite, isso significa caminhar para um regime de conversibilidade plena do real, ou seja, a idéia de um regime cambial baseado no mercado livre sem intervenção do Banco Central (BC). Essa proposta que leva às últimas conseqüências a direção da atual política cambial, baseada no câmbio flutuante, foi colocada na mesa por economistas que não estão diretamente na equipe econômica do governo, como, por exemplo, o economista Edmar Lisboa Bacha. Existem inúmeras pequenas reformas na área cambial do Brasil desde que Lula assumiu o governo, visando a desregulamentação do mercado de câmbio no sentido de caminhar para mercado de câmbio livre, no qual o BC não poderia ter o poder de intervenção que tem hoje.

O segundo pilar seria manter o papel ativo da política monetária e o papel subordinado da política fiscal, que significa a política de metas da inflação e a independência do BC na condução da política monetária. O regime de metas da inflação foi reforçado durante o governo Lula e sua aplicação tem sido mais rigorosa do que no segundo mandato do governo FHC, com o BC sob a presidência de Arminio Fraga. Ou seja, o BC hoje tem conduzido a política monetária de forma muito mais rigorosa, eu diria mais academicista e menos pragmática. Por sua vez, a proposta de independência do BC se efetivou na prática, apesar de o governo não ter tido condições políticas para sua aprovação, inclusive em função das contradições e conflitos no interior do próprio PT.

O terceiro pilar da política econômica é a reestruturação da dívida pública interna, visando: a mudança do perfil da dívida, no sentido de sua desdolarização e seu alongamento; a redução das despesas orçamentárias pela reforma previdenciária; a desvinculação orçamentária de uma série de despesas sociais; o corte das despesas correntes. Este último tem sido alardeado muito fortemente por economistas fora da equipe econômica e por economistas até então da equipe econômica, como Joaquim Levy, em entrevista recente ao jornal O Estado de S. Paulo. Na verdade, a reestruturação da dívida tem um aspecto importante, que é a mudança do seu perfil, algo extremamente benéfico para a economia brasileira, como fundamento para a estabilidade dos preços. A idéia que está sendo colocada é que alguns aspectos das reformas propostas na “Agenda Perdida”, parcialmente implementadas pela equipe econômica atual, são importantes, desde que sob uma nova direção da política econômica. Ou seja, mesmo que parte das reformas nos interessem, a linha geral da política econômica teria de ser modificada. Esse é um ponto essencial, que retomaremos à frente.

O quarto pilar da “Agenda Perdida” seria implementar um amplo programa de reformas microeconômicas, como a lei de falências, o sistema de garantias ao crédito, a lei do “colarinho-branco” etc., visando uma nova regulamentação do sistema econômico para a redução das expectativas, das incertezas e do risco privado. Quer dizer, a institucionalização das regras de mercado é uma questão importante para a redução do risco Brasil e era defendida pela equipe do ministro Antonio Palocci como fundamental. Numa visão alternativa, as reformas microeconômicas não deveriam ser precondição para uma retomada de níveis de crescimento mais elevados, ao contrário, seriam mais eficazes sob um novo regime de crescimento.

O que está por trás da “Agenda Perdida” e da atual política econômica do governo? É a idéia de que as reformas estruturais, essas a que me referi, são precondições para o crescimento de longo prazo da economia brasileira. Então, a política de curto prazo, que estamos presenciando, acompanha a implementação dessa agenda. A rigidez da política monetária reflete esse processo, já que existe, segundo essa visão, uma forte correlação entre as reformas, a estabili­dade econômica, a contenção da inflação e o crescimento no longo prazo. A idéia é que a taxa de juros e a restrição ao crédito são, dentro das condições atuais da economia brasileira, os únicos instrumentos de controle da demanda efetiva de onde decorre sua rigidez, que impõe um spread na taxa de juros, quer dizer, um adicional, acima do risco Brasil. Na constituição puramente técnica, a taxa de juros do Brasil, ou de qualquer país, é composta, basicamente, pelo diferencial da taxa de inflação doméstica em relação à inflação mundial mais o risco do país, que é um prêmio que o capital internacional impõe quando acha que há o risco de não receber seus empréstimos. Essa taxa, tecnicamente falando, estaria hoje em torno de uns 4, 5 pontos abaixo da atual taxa de juros. Então, de fato, tem um adicional dessa taxa de juros que está, inclusive, acima do tecnicamente recomendado dentro das condições do Brasil, mesmo sob uma política econômica de viés monetarista. Esse adicional, na verdade, estaria ligado às dificuldades de implementação das reformas estruturais, as quais foram postas em prática apenas parcialmente na economia, que vive alguns desequilíbrios importantes, como o desequilíbrio fiscal.

Em suma, o pressuposto teórico da “Agenda Perdida” é a necessidade de arrumar a casa para crescer. O presidente Lula mesmo já passou essa idéia intuitiva em alguns discursos no início do seu governo, quando enfrentamos uma violenta retração econômica, que decorreu, num primeiro momento, de uma tentativa de enfraquecimento da candidatura de Lula e, depois, de uma expectativa altamente negativa do que seria de fato a política econômica do governo. A visão por trás do pressuposto acima é que o enfrentamento dos principais marcos regulatórios e dos principais desequilíbrios macroeconômicos deveria ser precondição para o crescimento sustentado. Os países periféricos, como o Brasil, sem uma completa liberalização da economia, não seriam capazes de um crescimento estável e sustentado de longo prazo. De fato, a liberalização, que é a essência dessas reformas estruturais, possibilitaria um crescimento de longo prazo, que é o discurso que Palocci, recorrentemente, fazia quando questionado sobre a política econômica. Ele dizia que sem arrumar a casa, sem resolver esses desequilíbrios, não cresceríamos. Isso é bem sustentado teoricamente pela visão da “Agenda Perdida”.

Na prática, a principal contradição desse argumento com a realidade econômica de hoje é que as oportunidades externas do crescimento econômico brasileiro foram muito grandes sem que as reformas estivessem plenamente implementadas para explorá-lo. Assim, existe uma contradição entre essas oportunidades externas e as condições internas de crescimento. Isso porque a implementação das reformas exige como precondição a legitimidade política, cuja construção é lenta e incerta.

Hoje existe um grande potencial de crescimento da economia brasileira. Desde a “época de ouro” da economia primária exportadora o Brasil não conseguiu saldos comerciais tão elevados, que pudessem ser o motor do crescimento da economia nacional. A situação de hoje é absolutamente excepcional, sendo um privilégio para o país poder crescer baseado em saldos comerciais elevados. No entanto, existe um problema sério que eu chamaria de um desajuste entre o crescimento potencial da economia brasileira, favorecido pelas condições externas, e o crescimento observado, insuficiente para reduzir de forma mais substantiva a alta taxa de desemprego da economia.

Quais seriam os elementos fundamentais da “Agenda Alternativa” para o programa econômico do governo Lula 2007-2010? O que o PT poderia pôr na mesa?

O primeiro ponto é o entendimento de que a liberalização completa dos mercados não conduz ao crescimento estável e aumenta a vulnerabilidade de longo prazo. Existem teorias modernas no mundo, inclusive na perspectiva do mainstream do pensamento econômico, que consideram o próprio crescimento capaz de reduzir a vulnerabilidade e possibilitar maior liberalização da economia, quer dizer, as regras de regulação do próprio mercado tornam-se mais exeqüíveis à medida que a economia está em crescimento. As situa­ções em que a economia está em baixo crescimento ou crescimento negativo são as piores para enfrentar a questão da vulnerabilidade e a da liberalização dos mercados.

Existe um forte componente do desequilíbrio interno decorrente de estrangulamentos objetivos do lado da oferta, não da ausência das chamadas reformas estruturais, como diagnosticado pela equipe econômica. O que é isso? Há estrangulamentos na área de infra-estrutura física, de infra-estrutura social, como uma série de problemas que ainda existem no provimento de saúde e educação, e também de infra-estrutura humana, como a indigência de parte da população, em torno de 20 milhões de pessoas, e o número elevado de analfabetos.

Esses estrangulamentos não permitem atingir o crescimento potencial da economia brasileira, mesmo com uma enorme disponibilidade de fatores produtivos do país, como o contingente de força de trabalho semi-empregada e desempregada. Não temos, nesse sentido, constrangimentos de crescimento pelo lado da oferta de trabalho e não temos problema de escassez de capital. Esse é um grande engano e a maioria dos economistas concorda com isso. Além disso, temos abundância de recursos naturais. Então, existe uma contradição entre o crescimento potencial da economia, propiciado por essa disponibilidade de fatores, e a carência de infra-estrutura física, social e humana. Esses estrangulamentos são geradores de pressões inflacionárias, estruturalmente mais importantes do que o componente da demanda. Na verdade, parte significativa das pressões inflacionárias não decorre do problema de excesso de demanda, como implícito na política monetária do BC, mas de estrangulamentos da oferta. É óbvio que esse diagnóstico tem uma implicação direta sobre a política monetária, especificamente sobre a política de juros. Então, a idéia do salto de desenvolvimento é a de um vigoroso choque de investimentos visando atacar os estrangulamentos da oferta, que entendo como elemento central da problemática do crescimento sustentado brasileiro.

O segundo ponto seria uma recalibragem da política econômica, a partir do diagnóstico acima. Sua principal meta seria a superação dos estrangulamentos da oferta no longo prazo, viabilizando materialmente a sustentação do crescimento. Os fundamentos da política fiscal atual seriam mantidos, baseados, no longo prazo, na redução do estoque da dívida pública e, no curto prazo, no controle rigoroso das despesas correntes. A diferença em relação à política prevalecente seria torná-la uma política fiscal ativa, de tal forma a se constituir num dos instrumentos de controle da demanda via manejo do dispêndio público e num instrumento de política econômica de longo prazo, através da retomada de dispêndio público de investimentos.

Para tornar a política fiscal ativa seriam necessários a redução do papel da política monetária como principal instrumento de controle da demanda efetiva e o aumento de sua função na redução do custo de financiamento da dívida pública. Para isso, a política de metas da inflação e da taxa de juros, seu principal instrumento, seria substituída por uma política de metas de redução do estoque da dívida pública. Se bem-sucedida, a política de metas da dívida pública se constituiria num poderoso instrumento estrutural de controle da inflação, em contraste com a política de metas da inflação, voltada para fenômenos conjunturais de pressão inflacionária. Assim, a política de taxa de juros não seria sobrecarregada na sua função de controle da pressão inflacionária decorrente da demanda agregada. Outra função da taxa de juros doméstica tem sido a de instrumento da atual política de câmbio flutuante, que aumenta a vulnerabilidade do país, já que está excessivamente exposta às vicissitudes do mercado financeiro internacional. Nos momentos de crise a taxa de juros opera como garantidora do afluxo de capitais de curto prazo. A principal mudança seria instituir mecanismos de controle de capitais de curto prazo, como garantido pelas resoluções pertinentes do FMI e já adotadas por diversos países em desenvolvimento, como o Chile. Seria mantido o câmbio flutuante, porém com controle de capitais e mecanismos transparentes de defesa da moeda nacional contra ataques especulativos. Essa reforma cambial tenderia a aliviar a pressão sobre a taxa de juros em períodos de crise internacional, diminuindo suas bruscas oscilações, como observado desde o Plano Real.

À medida que a nova política de metas da dívida pública e a nova política cambial fossem implementadas, seria possível um processo de redução das taxas de juros mais vigoroso, ainda que gradual, na forma de um processo de transição da política econômica. Isso porque os juros reais menores também reduziriam o custo de financiamento da dívida pública, contribuindo assim para a recuperação do câmbio, também favorecido pela restrição de entradas de capital de curto prazo. Em suma, a política econômica recalibrada resultaria numa maior complementaridade entre a política monetária e a fiscal na regulação da demanda agregada, e num câmbio mais equilibrado. Como seu pressuposto resultaria numa taxa média de crescimento mais elevada, o próprio crescimento do produto reduziria o estoque relativo de carregamento da dívida (relação dívida–PIB) e aumentaria mais rapidamente a capacidade de investimento do governo.

Quais são os grandes desafios dessa “Agenda Alternativa”? O primeiro deles seria o período de transição da atual para a nova política, quando o governo daria provas de seu compromisso com a drástica redução do estoque da dívida pública e com a mudança do perfil dos dispêndios públicos relativos à redução das despesas correntes e ao aumento significativo das despesas de investimento. Para isso, seria necessária a implementação da reforma previdenciária.

O segundo é que essa agenda não seria viável sem a efetiva centralização da chamada poupança compulsória no Brasil. Ao contrário do que propõem alguns economistas brasileiros e ao contrário da visão prevalecente do establishment, não devemos reduzir a poupança compulsória do país, como, por exemplo, o FAT, o FGTS e outros mecanismos de poupança compulsória. A idéia é que devemos aprofundar o mecanismo de poupança compulsória como mecanismo de financiamento de longo prazo dos investimentos em infra-estrutura e criação de um sistema de garantias reais da dívida pública. O Brasil sem mobilização e centralização da poupança nacional não é capaz de viabilizar esse projeto alternativo de política econômica. Já existe em discussão uma proposta de constituição de um fundo de poupança compulsória pública, bastante maturada, elaborada por alguns economistas, inclusive com um processo de amadurecimento por parte dos membros do governo federal e setores empresariais e com sustentação do ponto de vista do aparato da legislação para implementá-la. À medida que esse fundo de poupança pública, e não estatal, se transforma em garantia real dos títulos da dívida pública, a redução da taxa de juros poderia ser acelerada.

Em relação ao financiamento em infra-estrutura, acredito que as Parcerias Público-Privadas (PPPs) não resolvem os problemas de investimento de longo prazo, elas são apenas um complemento, considerando que estamos numa economia periférica e pobre. As PPPs funcionaram muito bem em países muito avançados na sua industrialização, como é o caso da Inglaterra. No caso brasileiro, alguns estudos técnicos já mostraram que elas são limitadas às regiões mais ricas do país. Assim, não podem ser consideradas como o principal mecanismo de financiamento de longo prazo.

O terceiro desafio seriam as formas de redução da vulnerabilidade externa, que necessariamente resultariam da mudança do regime cambial com a gradativa introdução de controle de capitais dentro dos parâmetros do FMI. Muitos não sabem que dentro das regras de soberania nacional do FMI um país tem possibilidades, relativamente amplas, de controle de capitais, principalmente quando realiza um esforço consistente de consolidação da estabilidade econômica. Muitas vezes isso não é divulgado nem mesmo pelo Ministério da Fazenda. Do ponto de vista político, poderíamos trabalhar dentro dos parâmetros colocados pelo FMI no sentido do controle de capitais e controle cambial, em situa­ções de aumento da flutuação cambial causadas por contingências externas. A política cambial atual está aparentemente reduzindo a vulnerabilidade em função de uma situação privilegiada do comércio internacional e da economia mundial. Porém, isso não se reproduziria numa situação mais adversa.

O quarto desafio seria o controle da pressão inflacionária de curto prazo. Esse seria, talvez, o problema mais sério. Uma proposta alternativa precisaria ter mecanismos de controle de eventuais pressões inflacionárias. A proposta é uma mudança gradativa da política econômica, reduzindo o papel da política monetária e aumentando o papel da política fiscal. Uma política mais agressiva de investimento público teria de dar maior ênfase do ponto de vista do controle inflacionário à política fiscal, em detrimento da política monetária, ao contrário da política em vigor. Essa é uma questão importante e o detalhamento futuro desses instrumentos de política fiscal é muito relevante para podermos enfrentar o debate tecnicamente.

O quinto fator a ser enfrentado refere-se ao reforço do papel das agências reguladoras e um freio ao processo de privatizações. A continuidade deste aumentaria grandemente as dificuldades de regulamentação da economia brasileira e sua vulnerabilidade. No que toca às agências reguladoras, a posição que defendo é seu reforço, o que a princípio converge com a posição da maioria dos economistas. Porém, a idéia é reforçar as agências detendo o processo de privatizações, oposto à conclusão dos economistas conservadores. O aprofundamento das privatizações colide com a proposta de um fundo de poupança de natureza pública, que teria forte presença na gestão das empresas estatais.

Todo esse esforço estaria no bojo da elaboração de um plano de desenvolvimento de longo prazo articulado à política econômica, que significaria o resgate do planejamento econômico de longo prazo do país, inexistente há muitos anos. A política econômica estaria subordinada ao plano de desenvolvimento de longo prazo, e não aos planos de desenvolvimento de curto prazo, como os PPAs atuais, que se subordinam aos ditames e às prioridades da política econômica.

Por último, seria importante a subordinação das reformas liberalizantes microeconômicas a esse plano de desenvolvimento de longo prazo. As reformas microeconômicas só teriam nexo, sentido e coerência se subordinadas ao crescimento de longo prazo. Nesse sentido, faríamos uma proposta alternativa de reformas estruturais, ao contrário da proposta contida na “Agenda Perdida”, parcialmente implementada pela equipe econômica do governo Lula.

São cinco as reformas fundamentais nesse plano de desenvolvimento, que seriam o norteador da política econômica do Brasil: reforma social, com drástica redução da pobreza e melhora da distribuição pes­soal da renda; reforma agrária ampla em áreas improdutivas, e não distribuição de terras, como a atual; reforma urbana na direção da posse do uso da terra pela população sem terra no meio urbano, que é enorme, inclusive de dimensões até mais sérias que no meio rural, e na direção do combate à violência urbana e ao narcotráfico; reforma previdenciária sustentada pelo crescimento, já que não é possível realizar uma reforma previdenciária sem aumento do emprego e da arrecadação pública, ou seja, não é possível uma reforma previdenciária sem ela estar financiada pelo próprio crescimento econômico, dado que se teria uma significativa expansão das receitas tributárias com o aumento da taxa média do crescimento anual da economia; e, por fim, a reforma do mercado de trabalho, caminhando na direção do fim da informalidade, isto é, a outorga dos direitos trabalhistas aos desprotegidos pela legislação.

Mauro Borges Lemos é economista, professor do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da UFMG