Internacional

Foto: Marcello Casal/ABr

Este texto está dividido em quatro partes: a primeira busca extrair lições de uma explosão anterior nos preços internacionais dos alimentos, ocorrida no início dos anos 1970; a segunda recapitula elementos consensuais presentes no diagnóstico da crise atual, alguns dos quais guardam perturbadora semelhança com o episódio anterior; a terceira parte discute a novidade do processo em curso, que é a interação do mercado de commodities agrícolas com a volatilidade explosiva dos mercados financeiros desregulados. Finalmente, na quarta parte discuto possíveis medidas de política para evitar que os alimentos básicos continuem a ser tratados como apenas mais uma das commodities de mercados inteiramente desregulados.

Cabe lembrar que a receita que um médico prescreve ao doente naturalmente responde a um diagnóstico e embute a expectativa de uma rápida recuperação do paciente. A mesma lógica pode ser aplicada ao atual diagnóstico sobre a “alta dos preços dos alimentos”.

Corretamente, ele converge para uma terapia feita de um choque de oferta que reequilibre mercados há pelo menos três anos marcados por um desencontro entre a demanda crescente por cereais e os avanços insuficientes na produção. Não há reparo ao cerne desse diagnóstico. Exceto pelo fato de que seus resultados só ocorrerão no médio prazo, daqui a dois ou três anos pelo menos. Até lá, muitas das vítimas da atual escalada das cotações poderão estar mortas – sem querer, em absoluto, parafrasear Keynes.

Os preços nos anos 1970

Essa não é a primeira nem a pior crise decorrente da subida dos preços dos alimentos. Na primeira metade da década de 1970, os preços reais, que vinham caindo desde meados de 1960, subiram a patamares muito mais elevados que os atuais. Como destacou Paul Rogers (The world food insecurity, www.open.democracy.net): “O que é extraordinário é que a situação atual ecoa muitos aspectos da crise de 1973/74. Comparando os dois momentos, é estonteante constatar que – apesar do suposto progresso da economia mundial globalizada, do tão falado crescimento econômico e de todos os progressos tecnológicos e científicos – tão pouco mudou (…). Talvez o mais revelador de tudo é que, mesmo no pico daquela crise, os estoques mundiais de alimentos continuavam em níveis adequados para satisfazer todas as demandas – ou seja, o problema simplesmente era que a comida estava muito cara para os mais pobres terem acesso a ela”.

De fato, no início dos anos 1970 os primeiros resultados da Revolução Verde, com suas “milagrosas” variedades asiáticas de arroz, mais produtivas, traziam o indisfarçável otimismo de que, finalmente, estávamos diante do atalho capaz de eliminar a fome de 400 milhões de pessoas numa população mundial formada, então, por 3,7 bilhões de seres humanos. Mas, em apenas dois anos, entre 1973 e 1974, o impacto do primeiro choque do petróleo fez com que outros 40 milhões de africanos se somassem a essa procissão de famintos.

O Sistema das Nações Unidas respondeu rapidamente, convocando uma Conferência Mundial, coordenada pela FAO, para novembro de 1974. O encontro buscou mobilizar recursos dos países ricos para acudir as necessidades imediatas dos mais pobres, e estabelecer procedimentos institucionais para impedir a repetição dessa crise no futuro. Repito, estamos na década de 1970, não em 2008, embora a narrativa soe tão familiar.

A exemplo de hoje, o diagnóstico para a subida dos preços também apontava para uma complexa relação de causas superpostas: condições climáticas adversas (ainda não se havia cunhado a expressão câmbio climático para transferir a culpa aos “fenômenos naturais”) e o aumento dos preços do petróleo, que impactavam nos custos de transporte e de produção, em particular dos defensivos e fertilizantes.

Os resultados dessa Conferência Mundial podem ser resumidos em três propostas: criação de um “banco de alimentos mundial” (que nunca se materializou) para reduzir os “desperdícios” da nova cadeia agroalimentar baseada no padrão norte-americano de produção de consumo de massa, cuja expansão em nível mundial apenas se iniciava; criação do Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola (Fida), uma terceira Agência do Sistema das Nações Unidas (ao lado da FAO e do Programa Mundial de Alimentos, PMA) para tratar especificamente do financiamento da agricultura; e a criação de um sistema de previsão de alimentos que pudesse dar alertas antecipados de crises futuras.

Analisando a evolução do comércio mundial de produtos agrícolas no pós-guerra (1945/71), portanto, antecedente à crise, Tubiana1 mostrou como o período foi marcado pela difusão do padrão norte-americano de produção/consumo, que começa no agrobusiness e termina nos fast-foods depois de passar pelos mercados internacionais de commodities básicas (com destaque para trigo, leite, soja e milho) e serem distribuídos pelos supermercados. A manutenção de preços internacionais baixos e estáveis era a precondição para a abrangência crescente desse modelo; a liberalização do comércio mundial de produtos agrícolas, a sua âncora. Os Estados Unidos, embora protecionistas na defesa de sua agricultura, preconizavam para o resto do mundo a derrubada das barreiras tarifárias, de modo a assegurar demanda planetária para as colheitas crescentes do Meio-Oeste. Nesse processo de internacionalização aprofundou-se uma divisão internacional do trabalho, que reservava ao mundo subdesenvolvido o papel de suprir grãos para rações animais, em particular dos países da Ásia e da Europa. É forçoso reconhecer que essas políticas foram fortemente impulsionadas pelas agências internacionais, que assim endossaram tacitamente seu próprio enfraquecimento como instituições reguladoras. Baseadas no argumento (verdadeiro) de que havia sobra de comida barata no planeta, julgaram dispensável o sistema de estoques reguladores, já que a segurança alimentar, a partir de então, poderia apoiar-se num modelo just in time de importações baratas.

Foi assim que as políticas de formação de estoques reguladores, sobre as quais repousava o abastecimento alimentar em nível nacional, foram substituídas pela confiança irrestrita na capacidade de importar mais barato rato pelos fluxos de livre comércio dos mercados internacionais com preços fortemente distorcidos pelos subsídios à exportação praticados pelos países desenvolvidos, em especial, os Estados Unidos e a Comunidade Européia.

No início dos anos 1970, a Comunidade Européia logrou sua auto-suficiência alimentar, e a competição com os principais países exportadores – em particular, os EUA – transformou-se numa guerra comercial aberta. Multiplicaram-se acordos bilaterais (em lugar dos acordos multilaterais) e compensatórios, levando a uma crescente instabilidade e fragmentação dos mercados mundiais de commodities. No início dos anos 1980, a essa instabilidade estrutural somou-se uma rápida queda dos preços agrícolas em razão do esforço exportador de muitos países do então chamado Terceiro Mundo. Era o ciclo da crise da dívida externa: havia que exportar o máximo possível para arcar com os custos das remessas crescentes de um serviço da dívida externa turbinado pela escalada dos juros norte-americanos.

De qualquer forma, a concorrência crescente entre EUA e Europa (que apesar de haver logrado a auto-suficiência continuava a subsidiar fortemente seus produtores) levou a lentas e gradativas mudanças na política agrícola desses países, que incluíram redução dos programas de ajuda alimentares e dos créditos à exportação nos anos 1990. Já o necessário ajuste estrutural nos países subdesenvolvidos foi comprometido não apenas pela abertura comercial, mas também pelas políticas ortodoxas de estabilização que causara uma forte redução e o encarecimento do crédito, o principal mecanismo de estímulo à modernização de seus produtores rurais.

Existe hoje um amplo consenso de que a superprodução de alimentos e a conseqüente queda dos preços agrícolas verificada a partir dos anos 1980 refletiam uma “crise de sucesso” da globalização do já mencionado padrão norte-americano de produção/consumo, ancorados nas causas da instabilidade em protecionismo interno e subsídios ao comércio internacional. Tal alavanca propiciou o expansionismo das exportações dos países ricos, com as conseqüências sabidas para a economia agrícola das nações mais pobres, como o Haiti e muitos dos países africanos e asiáticos.

O desfecho desse “sucesso” foi a causa estrutural da crise do então modelo do comércio internacional agrícola baseado em economias abertas e vantagens comparativas artificialmente construídas a custo de subsídios. A isso podemos adicionar a falência dos mecanismos multilaterais usados para unificar os mercados mundiais. A formação de mercados regionais protegidos e a busca de alternativas econômicas e técnicas ao modelo prevalecente (tanto em termos de produção como de consumo) definiram uma nova agenda para o desenvolvimento agrícola dos países subdesenvolvidos a partir da queda dos preços dos anos 1970. Quase quarenta anos separam aquele episódio do atual. Mas as semelhanças entre as agendas são tão grandes que chegam a confundir o tempo histórico.

Fatores da alta de preços

Na atual explosão de preços, pode-se identificar pelo menos três denominadores comuns aos diferentes diagnósticos.

Primeiro, os preços da maioria das commodities agrícolas começaram a subir a partir de 2002/2003, portanto, há pelo menos cinco anos. Essa alta reverte uma tendência de queda constante que começou justamente nos anos 1970, quando a União Européia, após conquistar a auto-suficiência, como já faziam os Estados Unidos, passa a subsidiar suas exportações agrícolas. Apesar da alta, em termos reais, a maioria dos preços agrícolas continua inferior àqueles daquela época.

O segundo denominador comum refere-se a alguns impulsionadores evidentes dessa alta. São basicamente três: o aumento dos preços do petróleo; as mudanças no padrão de consumo em países emergentes e a produção de etanol a partir do milho norte-americano. É difícil quantificar qual seria o peso de cada um desses fatores, já que eles variam de região para região e de um produto para outro. Mas as indicações são de que o mais importante são os aumentos nos preços do petróleo, já que impactam em todo o sistema de produção e distribuição.

A maior demanda nos países emergentes e o aumento da quantidade de milho usada internamente nos Estados Unidos para produzir etanol e na Europa para produzir biodiesel contribuíram significativamente para diminuir a disponibilidade mundial de grãos. As últimas projeções da FAO mostram que, embora a produção mundial de cereais tenha subido 4,7% entre 2007 e 2008 – atingindo um recorde de 2,1 bilhões de toneladas –, o volume disponível para o comércio internacional cresceu apenas 0,2% no período. Ou seja, para atender à demanda, é preciso recorrer aos estoques que, em 2008, devem cair para 405 milhões de toneladas, o equivalente a menos de 19% da produção esperada. É importante dizer que isso não representa pouco. Mas é o menor estoque mundial de cereais desde 1981, quando o quadro recessivo decorrente da “crise da dívida” reduziu o consumo nos países subdesenvolvidos e evitou a alta dos preços agrícolas.

Um terceiro consenso no diagnóstico da alta de preços atual remete ao impacto das quebras de safra registradas em 2005/2006, fruto de eventos climáticos extremos (secas, inundações, furacões, geadas etc.). Tais ocorrências, que muitos associam ao aquecimento global, afetaram importantes países produtores de cereais. Ou seja, no momento em que a demanda crescia, a produção declinava, pressionando ainda mais os já reduzidos estoques disponíveis.

Uma análise mais rigorosa deve ressaltar ainda algo que escapa ao senso comum. Embora se acredite que os preços agrícolas são formados pelo equilíbrio entre oferta e demanda correntes, na realidade são os estoques e o consumo projetado que os determinam. Estoque baixo é condição suficiente para especulação dos preços em seu sentido econômico mais exato. Sobretudo em um quadro de incertezas em relação ao futuro produtivo que poderá restringir ainda mais a oferta de grãos em virtude do aquecimento global, que deverá gerar eventos extremos em número e intensidade fora dos padrões históricos.

Assim, parece improvável que um aumento dos fluxos do comércio internacional, sempre lembrado pelos advogados do laissez-faire, tenha fôlego suficiente para reverter esse quadro, sobretudo se considerarmos que o aumento da demanda de produtos agrícolas nos países em desenvolvimento veio para ficar. Na verdade, nem mesmo a expansão do comércio está assegurada nos próximos anos. Conspiram contra isso a queda do dólar e dos juros nos países desenvolvidos, as políticas de subsídios incentivando produtores ineficientes no mundo rico junto à manutenção de barreiras alfandegárias que prejudicam os agricultores das nações mais pobres, onde existe área e vontade de produzir. Tampouco é crível que, num ano eleitoral, os Estados Unidos possam reduzir o subsídio ao etanol de milho, apesar do clamor geral que já conquista ampla adesão da opinião pública do país, conforme demonstra recente editorial do New York Times. Mas, sobretudo, convém não torcer por uma freada brusca do crescimento das economias emergentes. Seria trocar seis por meia dúzia no dramático jogo pela sobrevivência no qual estão enredados milhões de pobres em todo o mundo.

Ciranda financeira

Para elucidar como condições estruturais de evolução lenta, entre elas, a fome preexistente e os estoques erodidos, transfiguraram-se em crise aguda de preços a partir do segundo semestre de 2007, é indispensável compreender o que distingue esse evento dos anteriores. Para isso, é imprescindível avaliar o peso – e as implicações sistêmicas para o abastecimento mundial de alimentos – da variável que se incorporou por último à equação: a crise dos mercados financeiros e o transbordamento de bilhões de dólares de capitais especulativos, fugindo da bolha imobiliária norte-americana para as Bolsas de Futuros.

Alguns dados ajudam a dar consistência a essa interpretação. Desde meados de 2007, as projeções para o crescimento econômico mundial têm registrado revisões de baixas sucessivas. Apesar disso, os preços das commodities dispararam. A “coincidência” entre os dois fatos enfraquece o argumento de que o crescimento da demanda dos países em desenvolvimento, particularmente China e Índia, basta para explicar o comportamento recente das cotações de alimentos². Falta, portanto, um detonador específico para entender como, desta vez, problemas crônicos redundaram em crise aberta.

O fato novo no período recente não foi que as populações pobres do mundo passaram a comer bife acebolado no almoço ou a tomar leite com bisnaguinhas pela manhã. O fato novo foi o corte acelerado dos juros pelo FED desde setembro último, associado à desvalorização do dólar. O FED cortou a taxa básica de 5,25%, em setembro de 2007, para 2% agora, em seis degraus de baixas sucessivas. Esse movimento se superpôs à crise da subprime, que desalojou bilhões de dólares de fundos aplicados em papéis da bolha imobiliária. Há apenas um ano, em junho de 2007, o índice CRB – o principal índice de commodities do mercado mundial – estava num patamar em torno de 317 pontos, bem abaixo do nível de junho de 2006 (348 pontos), desenhando uma curva fraca. De lá para cá, o CRB saltou para mais de 420 (março de 2008). Um salto abrupto mesmo para commodities.

Larry Elliot, editor de economia do The Guardian, também é da opinião que a recente escalada dos preços “sugere que algo mais está sucedendo. “Esse algo mais é a queda abrupta do valor do dólar”, diz, exibindo gráficos que mostram uma correlação quase perfeita entre a subida dos preços do petróleo, do milho e do arroz e a valorização do euro ante a moeda norte-americana nos últimos anos. Os modelos econométricos que orientam os fundos hedge, explica, recomendam comprar commodities como uma defesa à queda do dólar. O resultado é uma espiral ascendente e auto-alimentada em que a especulação impulsiona o degrau seguinte das cotações e atrai mais investidores às Bolsas de Mercadorias, iniciando uma nova rodada de subida dos índices de futuros. Essa ciranda financeira só pára quando se revertem as expectativas de alta, seja pela estabilização do dólar, seja por uma queda do consumo em razão dos preços altos ou uma recessão. Ou, ainda, por um choque de oferta que recomponha os estoques em níveis tão elevados a ponto de desestimular a ação dos especuladores. Até lá, porém, o estrago está feito. E ele não se limita aos contratos futuros, mas comanda também os reajustes de preços no dia-a-dia de produtores, comerciantes e consumidores de todo o mundo. Mesmo onde não há desequilíbrio de oferta, os preços são reajustados, como parece ser o caso do arroz e de alguns alimentos que circulam apenas em mercados regionais em países latino-americanos.

Conclusão

O ex-ministro Delfim Netto3, em artigo recente, resumiu bem a questão: “Os preços agrícolas estão subindo por muitos motivos: 1) o mais importante talvez seja a desvalorização da unidade de conta do comércio internacional, o dólar; 2) pela redução dos estoques (recomendação da própria OMC), porque com a “liberdade de comércio” eles seriam dispensáveis!; e 3) pela especulação desenfreada dos “hedges funds”. Podemos avaliar o impacto da desvalorização do dólar americano comparando com a variação dos valores em dólares americanos com uma média ponderada de uma cesta das principais moedas internacionais que compõe o SDR4: os aumentos dos preços nos últimos anos são muito inferiores às linhas dos preços em dólares americanos, seja em valores reais seja em nominais.

A supremacia da lógica financeira atingiu também a agenda da segurança alimentar. E não pode mais ser ignorada nas providências de estabilização de preços no futuro.

É certo que a explosão das cotações apenas “revela” o descompasso nos níveis insatisfatórios dos estoques, há anos em processo de erosão gradual em face de uma demanda crescente. Mas é o interminável fluxo de capitais em fuga do dólar que determina a aceleração da atual subida dos preços. A tensão e os conflitos decorrentes da fome silenciosa e preexistente explodem a partir daí em várias partes do mundo e só então passam a existir nas manchetes dos jornais.

A equação desses fenômenos, como sempre, requer ações estruturais. Mas, desta vez, parece adicionar dois pilares extras, a ponte entre a crise e a solução. Trata-se, em primeiro lugar, de redimir o papel regulador das organizações internacionais encarregadas de apoiar os países na definição de políticas de segurança alimentar de abrangência mundial. Os mercados de commodities agrícolas totalmente desregulados deram mostras suficientes de sua incapacidade de restabelecer um pretenso “novo equilíbrio” antes que revoltas populares obrigassem os governos nacionais a reagir defensivamente (proibindo exportações e/ou congelando ou tabelando preços internos) com medidas que muitas vezes apenas agravaram a alta global de preços ameaçando até mesmo transformá-la em crise de abastecimento.

A alta dos preços piora a fome silenciosa e ecoa a pobreza crônica. Requer ações emergenciais, subsídios ao consumo e transferência de renda e/ou doações em espécie, mas apenas isso não alcança o cerne do problema.

A verdadeira resposta à vulnerabilidade nutricional é a implantação de uma política de segurança alimentar, como uma política de Estado constitucionalmente garantida, como já ocorre nos Estados Unidos desde a crise de 1929 e na Europa desde o pós-guerra. E que já vem sendo gradativamente implementada neste início do novo século em alguns países latino-americanos, como Argentina, Brasil, Equador e Peru. Não se trata, porém, de uma agenda desprovida de conteúdo histórico. A atual alta dos preços reacendeu a luz amarela em relação à liberação total dos mercados mundiais, no caso dos produtos alimentares, reintroduzindo na agenda política a questão dos mercados regionais, onde a segurança alimentar pode ser alcançada também com políticas de revalorização de produtos tradicionais ligados aos hábitos e costumes de seus habitantes. E não é por outra razão que a pauta da soberania alimentar (que vinha sendo impulsionada somente por seguimentos minoritários da sociedade civil organizada) passou a ganhar apoios importantes, inclusive de alguns governos nacionais.

Finalmente, vale lembrar que a verdadeira segurança alimentar envolve a criação de mais empregos de qualidade e uma melhoria significativa na distribuição da renda. Implica uma revisão profunda do modelo de desenvolvimento vigente na maioria dos países latino-americanos. Algo que poucos querem discutir e a grande mídia não se inclui entre as exceções.

José Graziano da Silva é professor titular de Economia da Unicamp e membro do Conselho de Editorial de Teoria e Debate