Internacional

A experiência do SNIC, durante os governos de esquerda frente amplistas, poderia ser reproduzida/customizada para o Brasil. Foto: Governo Uruguai

As teorias e práticas de políticas sociais e Estado de Bem-Estar Social são, em grande medida, colonizadas pelas experiências e reflexões produzidas a partir e para o Norte Global. Ao deslocarmos nosso olhar da parte superior do Globo Terrestre e olharmos mais ao Sul – especificamente para a América Latina –, nossa primeira constatação é que esses arcabouços teóricos e inventários de boas práticas são insuficientes para compreendermos a dinâmica regional, cuja provisão do bem-estar é, recorrentemente, definida por sua ausência; “una región de malestar”, na expressão de Martínez Franzoni (2008, p. 3.).

Além disso, a América Latina é um mosaico de experiências nacionais, o que coloca em constante xeque essa unidade. Esses alertas não servem para negarmos a importância dos instrumentais teóricos e experiências concretas dos países desenvolvidos, mas para indicar que devemos assumir essas contribuições criticamente. É, ainda, fundamental conhecermos boas práticas de políticas sociais do contexto latino-americano, para refletirmos sobre lições aprendidas que possam ser inspiração para as políticas sociais brasileiras.

É neste contexto que se coloca o presente texto, cujo objetivo é descrever e analisar a experiência do Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) uruguaio, durante os governos de esquerda frente amplistas (2005-2020), a fim de refletir sobre o que aprendemos com essa experiência e que poderia ser reproduzida/customizada para o caso brasileiro. Este trabalho foi construído a partir de Marcondes (2019) e, portanto, não é inédito em sua integralidade.

No Uruguai, a esquerda chegou ao poder, em 2005, com o governo frenteamplista de Tabaré Vázquez (2005-2010), tendo sido reeleita com a candidatura de José “Pepe” Mujica (2010-2015), e, em um terceiro momento, novamente com Vázquez (2015-2020).

Com este texto esperamos contribuir com as reflexões políticas sobre a incorporação do cuidado na agenda política de partidos, sindicatos, movimentos sociais e governos.

Políticas de cuidado e Sistema Nacional Integrado de Cuidados: perspectivas de gênero

A agenda política do cuidado no Uruguai

A agenda política em relação ao cuidado passou a ganhar mais centralidade, sobretudo, a partir de 2008. Isso se deveu à atuação da Red Género y Família, uma entidade da sociedade civil que, apesar de não ser composta apenas pelo movimento feminista, tinha forte participação (e protagonismo) de feministas entre seus membros (FASSLER, 2007; 2009; PÉREZ, 2014).

A Red elegeu a problemática do cuidado como uma prioridade, e passou a articular uma multiplicidade de atores (e atrizes), governamentais ou não governamentais, em torno do tema (FASSLER, 2009; ESPINO; SALVADOR, 2011; AGUIRRE; FERRARI, 2014). Para isso, ela estabeleceu parcerias com acadêmicas feministas e organismos internacionais; engajou representantes governamentais frenteamplistas e a bancada Bicameral Feminina do Poder Legislativo no tema; e estabeleceu um diálogo suprapartidário (ESPINO; SALVADOR, 2011; AGUIRRE; FERRARI, 2014).

Como resultado da atuação da Red, nas eleições de 2009, o tema do cuidado integrou o debate político e, com a reeleição do Frente Ampla (FA) para seu segundo mandato, ingressou na agenda governamental (ESPINO; SALVADOR, 2011; AGUIRRE; FERRARI, 2014; PÉREZ, 2014). Em 2010, primeiro ano da Presidência de “Pepe” Mujica, foi criado um GT, no âmbito do Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, para propor a criação do SNIC e debater com a sociedade (URUGUAY, MIDES, 2012). A partir de seus resultados, o governo produziu o marco para a estruturação do sistema (MIDES, 2012). Sua efetivação, entretanto, foi freada, como resultante de um conjunto de fatores (restrições orçamentárias, outras prioridades concorrentes na agenda de políticas sociais etc.) (AGUIRRE; FERRARI, 2014; CAFARO MANGO, 2014).

Isso não significa, contudo, que outras mudanças relacionadas ao cuidado não tenham ocorrido. Houve, por exemplo, a revisão do regime de licenças para o setor privado, ampliando o período e abrangência e, ainda, instituindo uma licença parental de meio período. Ela se inicia após o período previsto para a licença maternidade, alcançando os seis primeiros meses de vida da criança, sendo facultado às mães e aos pais realizarem regime de trabalho de meio período durante sua vigência. A remuneração do período parcial dedicado ao cuidado é custeada por meio de recurso público (BATTHYÁNY; GENTA; SCAVINO, 2017).

Em 2015, com o início do terceiro governo frenteamplista, foi instituído o SNIC (CAFARO MANGO, 2014). Mais uma vez, foi fundamental a atuação da Red, que passou a ser denominada de Red Pro Cuidado (red pro cuidado, 2015). A Red pro Cuidados incluiu institutos de pesquisa e acadêmicos, organizações dos movimentos feministas e de mulheres, PIT-CNT, prestadoras de serviços de cuidado e organizações que atuam na defesa de direitos da população dita dependente (crianças e adolescentes, e pessoas idosas e com deficiência).

A partir da Red, foi realizada uma nova rodada de sensibilização e incidência sobre os programas de governo dos diversos partidos, durante o processo eleitoral. Como resultado, políticas de cuidado constaram tanto nos programas do FA, quanto da oposição (FA, 2014; PARTIDO COLORADO, 2014; PARTIDO INDEPENDIENTE, 2014).

Em seu discurso de posse, que iniciou o terceiro governo frenteamplista, Tabaré (VÁZQUEZ, 2015) reafirmou seu compromisso com a criação do Sistema, reconhecendo ele uma prioridade. Com efeito, ainda em seu primeiro mês de mandato, foi encaminhada a proposta de criação do SNIC ao Congresso (URUGUAY, MIDES, 2016; RED PRO CUIDADOS, 2019), aprovado no mesmo ano, evidenciando o grau de consenso em torno do tema.

O SNIC: direito, políticas e estrutura de gestão

O propósito do SNIC seria fundar uma nova matriz da proteção social uruguaia, em que as políticas de cuidado, garantidas como direitos, seriam seu quarto pilar (juntamente com a educação, saúde e seguridade social) (URUGUAY, 2015). Para isso, o sistema combinou serviços, regulação, formação, gestão de informação e conhecimento comunicação (URUGUAY, MIDES, 2016).

O SNIC reconheceu as problemáticas da divisão sexual do trabalho e da desigualdade de gênero na atenção às necessidades de cuidado como legítimas para a intervenção estatal. A promoção da corresponsabilidade entre família, Estado, comunidade e mercado foi, inclusive, afirmada como objetivo do sistema (URUGUAY, MIDES, 2015).

Os sujeitos de direito do SNIC abrangem as pessoas dependentes (crianças, idosos/as e pessoas com deficiência) e aquelas que prestam serviço de cuidado. No que diz respeito às crianças, ele abarca aquelas entre zero a 12 anos (URUGUAY, 2015), tendo priorizado a faixa de zero a três anos (URUGUAY, MIDES, 2016). Assim, ainda que os principais destinatários do SNIC sejam as pessoas que são cuidadas (crianças, pessoas idosas e deficientes), também se reconheceu quem cuida como sujeito da política (URUGUAY, 2015).

Para as pessoas idosas e deficientes as políticas, serviços e direitos foram estruturados tendo em vista os diferentes níveis de dependência (Baremo de Dependencia) (URUGUAY, MIDES, 2016). Foram previstas iniciativas como o Programa de Asistentes Personales, para os casos de dependência mais elevada, contando com uma transferência de recurso para pagamento de cuidador/a. Também para esse público há os Centros de Cuidados Permanentes, que garante recursos para financiar vagas em centros privados de atenção integral e alta complexidade.

Para os casos de dependência moderada e leve, há os serviços de teleassistência, que abrange dispositivos eletrônicos para lembretes e atenção em situação de emergência, incluindo pulseiras com botão de pânico. Também para esse público, são previstos o Centro Diurno, que apoia tanto pessoas idosas que vivem em suas casas, quanto quem exerce o cuidado familiar (URUGUAY, MIDES, 2016).

O cuidado infantil tornou-se a principal política do SNC, tanto em termos de prioridade política, quanto em orçamento, o que já ocorria desde os debates promovidos pelo GT, incluindo tanto os equipamentos quanto as licenças (URUGUAY, MIDES, 2014). Com o SNIC, a rede de serviços uruguaia, que já abrange diferentes serviços, combinando critérios de proteção universal e atendimento focalizado em crianças pobres (BLOFIELD; MARTINEZ, 2014), tornou-se ainda mais complexa, envolvendo um conjunto de serviços e estratégias.

Em linhas gerais, o foco era a progressiva incorporação das crianças pequenas ao sistema educacional formal, garantir a liberação de vagas para as crianças menores em serviços de atenção à infância, a exemplo dos Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF).

A criação do SNIC envolveu uma estrutura de gestão das políticas de cuidado, e de participação social nelas. Foi criado um órgão específico para operacionalizar o Sistema, a Secretaria Nacional de Cuidados (SNC). E uma Junta Nacional de Cuidados (URUGUAY, 2016b), uma instância intersetorial, composta por um colegiado de representantes máximos de nove órgãos e entes governamentais, incluindo o Mides, que o preside. Finalmente, também foi desenvolvido um Plan Nacional de Cuidados (2016-2020) (RED PRO CUIDADOS, 2016).

No que diz respeito à participação social, o SNIC previu um Comité Consultivo de Cuidados, instalado em 2007, com a função de assessorar a SNC e a Junta (URUGUAY, MIDES, 2016). Por meio dele, foi possibilitada a participação na política de entidades reconhecidas como especialistas não governamentais no tema do cuidado. Para o mandato de 2015-2020, a Red obteve um assento, assim como acadêmicas feministas que participaram do processo de produção de dados sobre gênero e cuidado. Dessa forma, os movimentos feministas foram incorporados a essa esfera, de forma simétrica a demais membros, garantindo condições para a participação social no colegiado responsável pela gestão do SNIC.

Lições aprendidas com a experiência uruguaia: pensando propostas para o cuidado na agenda política brasileira

O Uruguai é um país muito diferente do Brasil, não apenas em termos da história e abrangência do sistema de proteção social, mas também em relação à forma de Estado (o Brasil é um estado federativo, enquanto o Uruguai é unitário) e, ainda, em relação à estruturação do território e de sua população, inclusive considerando a composição étnica e racial, além de distribuição de renda.

A despeito disso, os desafios em termos da inclusão do cuidado na agenda política na perspectiva de gênero são compartilhados entre os países da América Latina. Por isso, muitas são as lições que se podem aprender com a experiência uruguaia. Especialmente tendo em vista a conjuntura política brasileira; em 2022, teremos eleição para Presidência da República, governos de estado, além de Senado, Câmara Federal e assembleias legislativas. É um momento propício para pautar politicamente reivindicações e propostas de ampliação de direitos e políticas.

Sem a pretensão de esgotarmos o tema, ou de nos colocarmos como a tradutora da experiência uruguaia para a realidade brasileira, tecemos, nos próximos parágrafos, algumas reflexões, com base na análise do caso uruguaio, e que nos parecem pertinentes para pensar coalizões, reivindicações e arquiteturas de direitos e políticas sobre o cuidado no Brasil.

A primeira delas é que a sociedade civil organizada não é apenas importante para identificar problemas públicos, mas é também personagem fundamental para a construção de alternativas inovadoras e, ao mesmo tempo, que reverberam no debate público. Expansão e inovação em políticas e direitos sociais dependem, em grande medida, de uma relação dialógica entre Estado e sociedade civil.

Em segundo lugar, é fundamental uma proposta sistêmica para lidar com a questão do cuidado, e não iniciativas isoladas, fragmentadas e, muitas vezes, dotadas de concepções conflitantes (apenas voltadas para quem cuida ou para quem é cuidado, por exemplo).

As políticas e os direitos ao cuidado precisam espelhar de forma fidedigna a realidade do cuidado, incorporando, ao mesmo tempo, as necessidades de quem cuida (no caso brasileiro, principalmente as mulheres negras e empobrecidas) e de quem é cuidado (crianças e pessoas idosas e deficientes em situação de dependência). Na prática social concreta e cotidiana, não há divergência entre a necessidade, por exemplo, de uma mulher dispor de tempo para se inserir no mercado de trabalho e a necessidade de uma criança de ser cuidada e educada de forma integral, com qualidade e segurança.

Ainda nesse sentido, é fundamental avançar para além de políticas para a primeira infância. Um aspecto interessante do SNIC uruguaio, ainda que pouco explorado neste trabalho, é o de estruturar direitos, políticas e serviços voltados a pessoas idosas e deficientes em situação de dependência. O cuidado das pessoas idosas, no Brasil, ainda é considerado uma obrigação das famílias, tendo a ação estatal papel subsidiário, apenas quando ocorre o rompimento de vínculo, por meio das políticas de assistência social. Iniciativas como o centro-dia, voltado ao cuidado de pessoas idosas com permanência diurna, visando a convivência e atenção à saúde, também servem de apoio às famílias com responsabilidades de cuidado e podem, inclusive, projetarem-se como medidas preventivas do referido rompimento.

Uma arquitetura sistêmica e integrada precisa trazer, ainda, um olhar para quem não cuida (principalmente homens) e, ainda, para os diferentes arranjos familiares (para além da família cis-heteronormativa). Nesse sentido, licenças parentais são medidas estratégicas pois estimulam o cuidado paterno e, ainda, respondem de forma mais satisfatória aos múltiplos arranjo familiares do que as licenças maternidade e paternidade.

As licenças para o cuidado familiar precisam ser pensadas para além da matriz contributiva, que só beneficia o mercado formal ou quem financeiramente contribui para a previdência social. Deve, assim, ser entendida como parte do direito ao cuidado e a cuidar. A própria explicitação deste direito seria benéfica para avançar na discussão, uma vez que é o cuidado que garante a sustentabilidade da vida humana, mas ele segue marginalizado e desvalorizado (MORENO, 2021).

A construção desta arquitetura de direitos e políticas não pode, contudo, negligenciar ou secundarizar a contribuição dos feminismos, em uma perspectiva interseccional, para a concepção da matriz deste sistema, assumindo a divisão sexual, racial e social do trabalho como um problema público central que se pretende enfrentar por meio da ação pública. Isso envolve repensar as políticas em uma perspectiva transversal (MARCONDES; FARAH, 2021), mas também garantir a participação dos organismos de políticas para as mulheres e dos movimentos feministas e de mulheres em todo o processo da política pública.

A coalizão de atrizes e atores que se formem para reivindicar a estruturação de um sistema como esse, contudo, não pode só envolver os movimentos feministas e de mulheres, mas também os movimentos de luta por direitos para as crianças, pessoas idosas, deficientes, sindicatos, partidos, organismos internacionais, dentre outros. Coalizões amplas tornam os consensos mais difíceis e tendem a desafiar a radicalidade de propostas que almejam ir às raízes dos problemas. No entanto, sem elas, não há soluções institucionais e sustentáveis possíveis. É o que o trabalho da Red no Uruguai evidencia.

A construção de uma iniciativa semelhante ao SNIC uruguaio envolve priorização política, constituição de instâncias e mecanismos de gestão e de participação (a exemplo do Plano, da Junta e do Comitê Consultivo uruguaios) e, por isso, demanda recursos (financeiros e não financeiros). Para viabilizar este tipo de iniciativa é fundamental que a incorporação do cuidado à agenda política (MORENO, 2021) signifique, também, pensar reformas como a tributária a partir do cuidado. Como é possível estruturar condições de financiamento de políticas de cuidado de forma progressiva, comprometendo quem mais se beneficiou da organização social de cuidado existente, beneficiando quem mais cuida ou quem mais precisa de cuidado?

Enquanto não formos todas, todos e todes pelo cuidado, ele seguirá no mesmo lugar: central para a vida humana e marginal para a política.

Mariana Mazzini Marcondes é professora adjunta do Departamento de Administração Pública e Gestão Social da UFRN, docente do Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública (PPGP/UFRN) e especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) do Ministério da Economia (em vacância). Graduada em Direito pela USP, mestra em Política Social pela Universidade de Brasília (UnB) e doutora em Administração Pública e Governo EAESP/FGV. Pesquisa gênero e políticas públicas, desigualdades e política social. É coordenadora do Observatório das Desigualdades da UFRN (https://ccsa.ufrn.br/portal/?page_id=11940)

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