Economia

Mata Atlântica. Foto: Divulgação/PMSJC

Os impactos das alterações climáticas sobre a sociedade e o setor produtivo, têm colocado dúvidas sobre o desenvolvimento, a estabilidade financeira e a viabilidade de diversos investimentos de longo prazo.

A urgência passa pelo foco de um novo modelo de desenvolvimento, muito além dos tradicionais debates focados nos instrumentos de política econômica. As respostas a serem apresentadas precisam ser construídas a partir de uma realidade econômica e social herdada do nosso desenvolvimento econômico, a fim de superar uma herança histórica de espoliação que resultou em uma dívida social e econômica única. A crise ambiental potencializa as dívidas sociais, amplia a exclusão econômica e social, soma-se a nossa dívida histórica com a maioria da população.

Essa superação passa por constituição de instituições¹ comprometidas e inovativas para enfrentar essa nova conjuntura. As circunstâncias impostas pela crise ambiental exigem uma resposta, dessa forma – a transição ecológica – não é apenas um conjunto de ideias, precisa ser construído dentro de um novo arcabouço institucional e assim se consolidar como alternativa clara ao modo de desenvolvimento econômico herdado da Segunda Revolução Industrial.

O século 21 apresenta obstáculos ímpares e assim precisamos apresentar soluções únicas para essa tarefa. Dessa forma, é urgente apresentarmos respostas que possam ajudar a equacionar problemas estruturais no financiamento do desenvolvimento econômico em países como o Brasil.

Nesse contexto, o artigo busca trazer elementos para este debate, apresentando uma ação que busque a constituição de uma instituição particular (um fundo), que possa viabilizar essa agenda da transição ecológica, com foco em projetos definidos a partir de agenda estratégica, como definidor dos setores a financiarem essa nova instituição. Portanto, se faz necessário criar mecanismos de financiamento público para dar suporte às transformações rumo a uma economia verde, em específico, dos mecanismos de financiamento para apoiar a transição ecológica.

1. Desenvolvimento e financiamento do desenvolvimento: uma breve discussão sobre Funding

A carência de instituições de financiamento do desenvolvimento é condição estrutural em economias como a brasileira, a superação desse gargalo (financiamento) é condição mais do que necessária para a consolidação de um modelo de desenvolvimento autônomo, a fim de superar as condições cíclicas apresentadas por essa dependência. Logo, faz-se necessário avançar na própria constituição de um sistema de financiamento que venha a se contrapor aos mecanismos tradicionais de financiamento, visando alcançar um estado de desenvolvimento (SOARES, 2016)².

Existe uma condição de compreensão acerca do papel do crédito num contexto de financeirização³. Portanto, faz-se necessário construir uma reinterpretação para além da lógica financeira crédito-renda, e o tratamento dado ao círculo vicioso dessa lógica. Logo, a propositura consumada é: só há acesso ao crédito para quem possui renda (LEYSHON; THRIFT, 1997).

Em uma economia capitalista, a poupança não é condição prévia para realização dos investimentos e, desta forma, a igualdade entre poupança e investimento repercute na alteração do nível de renda. Logo, a decisão de investimento antecede a criação de renda (PAULA, 2013, p.375)⁴. Seguindo essa premissa:

[...] o princípio da demanda efetiva, a poupança é o resultado do processo de geração de renda na economia (e não o seu início), não se constituindo em um obstáculo para o investimento: se existe financiamento que permita que o investimento seja realizado, as variações do gasto do investimento provocam variações de tal magnitude na renda agregada que induzem uma variação da poupança desejada pelas famílias no mesmo montante da variação inicial do investimento (PAULA, 2013, p.376).

O papel central do crédito emerge na economia capitalista tornando-se ponto de partida para os investimentos. Na verdade, “normalmente, temos o crédito financiando a aceleração da atividade econômica através do aumento do nível de despesa agregada” (GUTTMANN, 1994, p. 28).

Em economias capitalistas com elevada financeirização da riqueza, o circuito de financiamento que prevalece é o chamado finance-investimento-poupança-funding. Através deste circuito, reforça-se a ideia de antecedência do investimento em relação à poupança, sendo que esta última deve apenas consolidar, mas não financiar os investimentos, reduzindo a instabilidade financeira que acompanha o crescimento econômico e proporcionando sua sustentação (MINSKY, 1986; DAVIDSON, 1992; STUDART, 1995).

O crédito bancário, portanto, corresponderia à fase “finance” do circuito, alavancando os investimentos.

A partir daí, ampliando-se a renda, parte dela seria convertida em poupança, que poderia ser utilizada na emissão de ações e títulos, transformando uma dívida de curto prazo, junto aos bancos, em uma dívida de longo prazo, junto ao mercado de capitais, fase esta chamada de “funding”, em que temos a consolidação da dívida de curto prazo.

Precisamos entender algumas questões sobre o circuito, ainda mais nas condições de mudanças estruturais que vêm ocorrendo na economia mundial, em decorrência da transição ecológica. O mercado privado de capital não está conduzindo essa mudança, pois o circuito estabelecido na abordagem pós-Keynesiana, financiamento-investimento-poupança-funding, não se realiza de forma consistente pela condução do aparato financeiro privado (PAULA, 2013, p.377).

No caso particular do Brasil, observamos que o aparato financeiro privado não conduz o financiamento para formação de capital e bens de investimentos, mas podemos notar nitidamente um processo de dominância financeira, ou financerização, em função da predominância da reprodução na esfera financeira (PAULANI, 2009; SOARES, 2022; TEIXEIRA; PINTO, 2012; TEIXEIRA, 2007)⁵. A saber:

O Estado brasileiro em demanda produz um mecanismo de realocação de renda, articulado ao sistema financeiro internacional. Nesse caso, a política monetária conduz com mão forte a sangria de recursos no interior da sociedade. Isso reforça a dinâmica de um sistema de impostos regressivos a fim de sustentar o repasse de recursos aos diversos grupos ou elites econômicas que se consolidaram no capitalismo financeiro. (SOARES, 2022, p. 20)

Dessa forma, entendemos que a construção de uma instituição pública possa vir a desempenhar um papel mais propositivo na realocação de crédito e estabelecer interlocuções com setores que, mesmo estratégicos para o desenvolvimento econômico, são pouco atrativos em termos financeiros no curto prazo.

2. A resposta à predominância financeira na atual conjuntura

A resposta a ser construída não passa pela órbita tradicional do circuito de crédito, justamente por ele estar capturado pelo espectro da predominância financeira. Assim, o financiamento dessa pauta não se fará pela apropriação dos mercados de crédito, dinamizando o mesmo.

A proposta de financiamento passa por um agente público que incida sobre a constituição de um sistema de crédito estatal, que seja capaz de direcionar os recursos de forma estratégica – um Funding (fundo ofertante de crédito)⁶. A resposta por parte de um agente público se daria em função não apenas da escassez de crédito e do desenvolvimento desigual, mas da própria condição de exclusão financeira.

A incapacidade do mercado de gestar e maturar um sistema de crédito devido à sua própria inépcia de instituir uma dilatação do mercado, incluindo um maior número de agentes econômicos e consequentemente diversificando a oferta de crédito (não apenas na esfera geográfica). A raiz dessa limitação da expansão da oferta está em função do aumento do risco, impondo uma descontinuidade no financiamento, como resultado tem um bloqueio dos diversos agentes econômicos ao sistema crédito tradicionais. O prazo de maturação dos investimentos requeridos para a transição para a economia ecológica/verde é elástico, a escala é elevada e há muitas incertezas associadas a esses investimentos. Daí, a necessidade da participação e coordenação do setor público.

Dessa forma, a consolidação de um agente público enquanto protagonista de um sistema de crédito/financiamento caminha para a supressão do espaço pelo tempo, como forma de resposta intrínseca (HARVEY, 2005, p.51), a fim de comprimir um “[...] horizonte de tempo e espaço” (HARVEY, 1989, p. 89), regendo a integração espacial pela dinâmica do crédito.

A lógica de se instituir um fundo público conteria uma estratégia de ministrar a oferta de crédito num ambiente de vácuo decorrente da financeirização e, consequentemente, motivador da exclusão financeira. O caso brasileiro de significativa concentração financeira (SILVA, 2014) impõe uma limitada cobertura de recursos e decorre invariavelmente do aprofundamento das distorções geográficas e setorial, induzindo ainda mais o “desenvolvimento desigual” (LEYSHON; THRIFT, 1997, p. 229).

3. A criação de um fundo verde de financiamento da transição ecológica

Muito tem se discutido em torno das alternativas (novas matrizes energéticas), tecnologias mais eficientes e limpas, agricultura sustentável e outras, mas pouco se consumou em relação à dinâmica dos investimentos, ou melhor, das condições de financiamento desses projetos e dessa nova matriz econômica.

É exatamente este o ponto proposto neste artigo, uma vez que entendemos ser necessária a construção de uma instituição pública que possa vir a desempenhar um papel mais propositivo na disponibilização de crédito, estabelecendo interlocuções com setores que, mesmo estratégicos para o desenvolvimento econômico da transição ecológica, são pouco atrativos em termos financeiros no curto prazo.

Para tanto, é necessário fazer a discussão das opções de financiamento público, como parte de um processo de reparação do contrato social que precisa proporcionar resultados inclusivos e sustentáveis, bem como dos meios para o financiamento privado pode ser engajado em termos socialmente mais produtivos.

O diagnóstico apresentado da insuficiência de um sistema de crédito capaz de enfrentar a pauta da transição ecológica e frente à realidade que vai se impondo de forma crítica, no Brasil esse debate ainda é residual, diferentemente do que vem ocorrendo no mundo⁷.

No Brasil, o quadro que se delineia sobre as fontes de recursos para esse fim é extremamente complexo, principalmente se pensarmos em termos de fontes tradicionais (convencionais de financiamento). Particularmente no Orçamento da União, a margem para investimentos é mais restrita, menos de 2% do orçamento fiscal⁸; ao cabo, essa pequena fração de recursos é disponibilizada para o enfrentamento de obstáculos históricos ainda não superados.

Frente aos novos desafios, a peça orçamentária se apresenta limitada, presa numa camisa de força aos seus compromissos históricos ainda não equacionados. O volume de recursos disponibilizado para investimentos (despesas discricionárias) é extremamente baixo diante das demandas para enfrentamento dos problemas tradicionais no país, como educação, saúde e seguridade social, adicionadas às novas demandas contemporâneas – transição ecológica/verde.

Outro fator limitador sobre a efetiva mobilidade do orçamento da União para essa tarefa encontra-se sob a tutela política. Hoje a mobilidade e alocação dependem do crivo das emendas parlamentares, pulverizando recursos num universo de demandas pontuais, sem nenhuma sinergia efetiva. O orçamento encontra-se sequestrado pelo Congresso.

E, mesmo sob a tutela de instituições constituídas já há algum tempo, como bancos de fomento e instituições financeiras tradicionais, observamos certa parcimônia.

As novas e as tradicionais demandas não devem concorrer em termos orçamentários. Mesmo as instituições clássicas de fomento, como BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, já possuem suas estratégias desenhadas com uma agenda própria de investimentos para superação dos gargalos apresentados no interior da nossa economia. Desta forma, precisamos pensar uma alternativa eficiente para viabilizar os investimentos na economia verde⁹.

A resposta que apresentamos aos obstáculos para financiamento dessa pauta da economia verde é a constituição de Funding¹⁰. Esse fundo seria uma iniciativa muito particular, vinda de um país estacionado na periferia do capitalismo mundial, fora do circuito financeiro tradicional¹¹.

No mais, a concentração bancária e a posição estratégica dos bancos constituem, em dada conjuntura, um bloqueio ao financiamento de projetos estratégicos (considerados de alto risco e mesmo com baixa taxa de retorno), contribuindo com a falta de liquidez. Dessa forma, o fundo público responderia de forma direta ao pragmatismo do sistema bancário e à sua lógica de financeirização da economia. Destarte, a constituição do funding teria a condição de contornar o tradicional sistema bancário de crédito, altamente excludente.

Para além da superação do sistema de crédito tradicional, ele teria a função de focar numa estratégia clara e objetiva sem concorrer com os recursos e as estratégias próprias da peça orçamentária, não se vinculando às instituições de fomento já assentadas e focalizadas em suas estratégias. O Fundo Verde não concorreria em termos financeiros e estratégicos, nem com a peça orçamentária nem com as demais instituições de fomento já consolidadas na economia brasileira. O seu papel é contemplar essa lacuna apresentada.

A resposta não se refere apenas ao aspecto da criação do funding, mas, sobretudo, às diretrizes para a alavancagem dos recursos que alimentarão o Fundo Verde de Investimentos. Esse fundo possuiria uma estratégia específica, tanto na captação de recursos como no financiamento, sem concorrer com os recursos e as estratégias próprias do Orçamento Fiscal da União e tampouco se vinculando às instituições financeiras de fomento.

No que diz respeito no particular da fonte de recursos (captação), a maior inovação estaria nas diretrizes para a alavancagem dos recursos que vão alimentar o Fundo Verde de Investimentos. Essa perspectiva se diferencia da abordagem tratada no debate da constituição do circuito Finance-Investimentos-Poupança Funding, no qual os recursos seriam ofertados em função da constituição de uma dívida de curto prazo, garantida pelo sistema financeiro.

Ao cabo, estamos propondo captar a partir de um sistema pagamentos dos agentes econômicos que se apropriam de rendas presentes em detrimento das gerações futuras – lucros gerados pela alta externalidade dos projetos, justamente em setores que produzem significativa externalidade ambiental.

Os recursos seriam alavancados por um conjunto de medidas tributárias (que poderiam estar inseridas em uma eventual reforma tributária), não concorrendo com os recursos orçamentários ou aportados diretamente pelo tesouro.

Nesse sentido, a proposta é irrigar o Fundo Verde com um imposto sobre as exportações de commodities minerais, pois entendemos que essa taxa deve ser cobrada não apenas sobre as exportações, mas também sobre os dividendos gerados por esse setor.

Este setor, em particular, é responsável por um passivo ambiental importante, além de descapitalizar as gerações futuras em detrimento das gerações presentes.

Uma maior incidência de tributos no setor de mineração é altamente compreensível, dada a sua alta externalidade negativa para a região em que atua, e o próprio caráter de enclave econômico do setor (SOARES, 2021). O produto derivado dessa atividade é apropriado pelo setor externo. Como consequência, o passivo ambiental é reservado para a região produtora, sem contrapartidas, com baixa capacidade de geração de emprego e renda. A tributação é uma forma mínima de compensação de suas externalidades negativas e, desta forma, poderia se transformar no motor para financiamento da transição ecológica.

Cabe ainda destacar que as commodities minerais são inelásticas em relação ao preço das exportações, mantendo uma margem significativa para cobrança desse imposto¹².

Cai sobre o setor uma sombra de sonegação. Segundo dados divulgados pelo Instituto de Justiça Fiscal (IJF)¹³, organização formada por economistas e auditores da Receita Federal, e coordenado pelo Observatório da Mineração, as mineradoras deixaram de pagar ao país cerca de US$ 5 bilhões (ou R$ 25 bilhões) em quatro anos (de 2017 a 2020), se consideradas apenas suas operações de exportação.

A lei Kandir, de 1996, é outro fator de distorção na arrecadação de tributos. A desoneração do ICMS dos produtos (primários e industrializados semielaborados) e serviços exportados favorece significativamente o setor de commodities minerais¹⁴.

A outra fonte de recursos (sendo que uma não excluiria a outra) seria a propositura de imposto de carbono sobre os setores que tradicionalmente apresentam passivos ambientais¹⁵.

Borges (2020), a partir das projeções do FMI, nos elucida que poderíamos ter um ganho de receitas da ordem de 0,6% do PIB ao ano, a uma dada referência de valor por tonelada. Assim, poderíamos ter um salto na arrecadação da ordem de R$ 600 bilhões no intervalo de dez anos, ou seja, R$ 60 bilhões ao ano em valores presentes.

O Fundo Verde poderia, ainda, centralizar as diversas fontes nacionais e internacionais (como fundo da Amazônia), exercendo um efeito gravitacional de atração de recursos monetários para atuação na economia verde, tornando uma instituição estratégica na construção de uma alternativa de desenvolvimento.

4. A engenharia do Fundo Verde

O Fundo Verde ficaria sob a tutela do Ministério do Planejamento, no qual seria peça fundamental no restabelecimento da ossatura desse ministério tão estratégico para o desenvolvimento. Dessa forma, sua missão seria direcionar e conduzir (reger) a economia brasileira nessa transição para uma economia verde.

Os projetos seriam enviados e analisados por uma equipe de técnicos que teriam a função de analisar e aprovar os projetos a partir da estratégia definida para a transição.

Para efeito, o Ministério do Planejamento seria reestruturado e passaria por uma ampliação de seus quadros técnicos, dado que operacionalização, acompanhamento e viabilização dos projetos ficariam a cargo desse ministério.

Para o mais, como o Fundo Verde não concorreria com as demais fontes de receitas, pois seria alimentado de forma autônoma, podendo definir um leque de distribuição de recursos muito mais flexível. Os recursos poderiam ser liberados de forma a conter subsídios mais consistentes e, dependendo dos projetos, o Fundo Verde poderia alocar uma parcela anual de forma a não contar com o recurso de volta (fundo perdido).

Os retornos dos recursos poderiam ser gerenciados (intermediação) por uma instituição financeira pública, que faria a liberação, tramitação de cobrança e acompanhamento dos pagamentos.

O foco dos projetos levados a cabo pelo fundo seria direcionado em setores bem definidos:

• geração de energia limpa;
• mobilidade urbana;
• agricultura familiar orgânica;
• infraestrutura verde e pesquisa das universidades em inovação tecnológica para uma economia verde;
• reflorestamento e preservação.

Os investimentos a serem priorizados devem buscar alavancar iniciativas estratégicas com grande potencial de geração futura de emprego e renda nacional, dentro de um novo modelo de desenvolvimento econômico e social sustentável.

Projetos que visam a constituição de “cadeias verdes industriais” no Brasil, ou ainda, segundo Hirschman (1977, p. 26), essa estratégia poderia criar uma “conspiração multidimensional” estabelecendo sinergias em diversos setores, constituindo dessa forma externalidades positivas para o restante da economia. E assim moldaria uma teia de interesses dos diversos atores em prol de uma aliança de desenvolvimentista.

O foco seria constituir uma teia de interesses estratégicos junto aos empreendedores nacionais, capaz de internalizar empregos e geração de valores adicionados a partir de uma matriz econômica mais sustentável, por exemplo, seriam privilegiados¹⁶.

Podem ser listados como exemplos: o financiamento de projetos na área de energia limpa (fotovoltaica, eólica etc.); o desenvolvimento de motores elétricos mais potentes e com maior autonomia, alterando a indústria automobilística nacional de veículos leves, ônibus e caminhões; na matriz de transporte de massa, incorporação de tecnologias de produção com menor emissão de carbono; investimentos na biodiversidade; apoio à preservação de biomas e redução do desmatamento, assim como foco na regeneração ambiental com forte potencial de geração de emprego.

O fundo irrigaria a partir das prioridades elencadas nos setores, liberando os recursos conforme as estratégias definidas, dentro da análise da economia verde para cada setor. A intenção seria de priorizar os efeitos multiplicadores a partir das condições mínimas capazes de apresentar respostas a essas pautas, assim como irrigar financiamento de pesquisas nessas áreas (universitárias e institutos de pesquisas startups).

Em última instância, teríamos um fundo dinamizador único para o Brasil, uma instituição nova sem precedentes para o desenvolvimento do país.

O financiamento para recuperação de biomas, o desenvolvimento de novas tecnologias de produção que demandem menor consumo de água, energia e matérias-primas, o incentivo à agricultura sustentável, a reciclagem, o consumo sustentável, dentre outras possibilidades e ações, poderiam gerar milhões de empregos e renda para a população mais necessitada. Da mesma forma, poderiam contribuir para a redução de custos, aumento dos lucros e da competitividade da indústria brasileira.

Conclusão

A crise ecológica é ampla e profunda. O mundo está em busca de meios para realizar a transição ecológica. Em nossos dias, ficou evidente que o sistema multilateral falhou em fornecer recursos e coordenação para a transição ecológica.

As políticas públicas precisam levar em conta os riscos das transformações decorrentes das mudanças climáticas. O colapso ambiental ameaça o desenvolvimento das nações. Daí, a urgência da discussão sobre um novo modelo de desenvolvimento e de novos mecanismos de financiamento para a transição ecológica, sendo a resposta construída a partir da realidade social e econômica brasileira.

Obs.: Este artigo é uma versão revisada apresentada no Boletim Fipe n° 501.

José Alex R. Soares é pós-doutorado pela FEA/USP, doutor pelo Programa de Integração da América Latina Prolam/USP e professor de Economia da Universidade Católica de Campinas (e-mail: [email protected])

Cândido Ferreira da Silva Filho é economista, doutor em Ciências Sociais e professor do Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade da PUC-Campinas. (e-mail: [email protected])

Eduardo Marques é mestre em Economia pela Unicamp

Izaias Borges é doutor em Economia pela Unicamp, professor da Faculdade de Economia na PUC-Campinas

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