Economia

Publicado na série Textos para Discussão - Economia e Desenvolvimento (pdf aqui)

Introdução

Dentre os motes usados pelo ex-presidente Lula, um deles tem ganhado centralidade em seu discurso: “a solução do Brasil passa por colocar o pobre no orçamento e o rico no Imposto de Renda”. Com ele, Lula aponta para a necessidade de promover a inversão de prioridades na gestão dos recursos, ao valorizar o gasto com os mais pobres em detrimento dos mais ricos, e sugerir um financiamento mais progressivo do Estado brasileiro. Este texto tem como objetivo apresentar evidências sobre os benefícios dessa orientação do gasto sugerida por Lula em termos distributivos e sobre a atividade econômica. Os potenciais caminhos para que nosso sistema tributário se torne progressivo serão tratados em outro caderno desta mesma série. Essa divisão entre o lado do gasto e da receita, contudo, é apenas uma ferramenta para facilitar a análise de temas tão complexos, na prática, porém ambos devem ser entendidos de forma integrada, conformando aquilo que se entende por política fiscal.

A noção de inversão de prioridades orienta a formulação do Partido dos Trabalhadores (PT) desde suas primeiras administrações municipais ainda durante o regime militar. Com ela compreende-se que o modo petista de governardeve ser responsável por promover, através do setor público, um modelo de desenvolvimento que concilie os aspectos social, ambiental e econômico¹. Foi o avanço da consciência forjada na luta social e da experiência na administração do setor público de todos os níveis da federação que evidenciaram a centralidade dos chamados gastos sociais na construção desses objetivos. De modo inédito na história brasileira, as gestões do PT alinharam as políticas econômicas às políticas sociais, gerando resultados positivos em termos de crescimento econômico e bem-estar social.

Segundo definição do Tesouro Nacional, o gasto social engloba a tríade da seguridade social (previdência, assistência e saúde, além do seguro desemprego) junto com educação e cultura; organização agrária; saneamento básico e habitação; e trabalho e emprego. Conforme essa definição, tratam-se dos gastos de proteção social, destinados a pessoas em situação de vulnerabilidade (como idosos, pessoas com deficiência, em situação de pobreza), e daqueles capazes de proporcionar oportunidades de promoção social.² O conjunto dessas despesas engloba as principais funções do chamado Estado de bem-estar social, que no caso brasileiro foi concebido de forma ampla a partir da Constituição Federal como responsável pela garantia de direitos sociais e da provisão pública e universal de serviços sociais³. Ou seja, trata-se de uma escolha pela solidariedade, que garante a todas e todos o acesso a proteção e oportunidades.

A partir dos dados mais atualizados do Tesouro podemos notar que o gasto social correspondeu a quase 80% dos gastos totais do governo federal desde 2012, chegando a 85,7% no ano de 2020 durante a vigência do Auxílio Emergencial. O gráfico 1 ilustra a participação dos gastos sociais no total das despesas do governo federal, destacam-se a seguridade social, desagregada entre saúde e os outros três componentes, e a educação. Note que a categoria de organização agrária não está computada pois ela não consta na classificação utilizada pela OCDE e seguida pelo Tesouro. Vale destacar a importância do conjunto dos gastos associados às aposentadorias, pensões, seguro desemprego e auxílios em caso de invalidez, correspondendo a algo próximo de 59% do orçamento ainda em 2019, antes do Auxílio. Educação e saúde, por sua vez, representam cerca de 20% dos gastos, tendo uma participação semelhante entre si.

Gráfico 1 - Participação dos gastos sociais no orçamento do governo federal nas despesas totais*

Fonte: Cofog. Elaboração própria. *As despesas totais excluem as “Transferências de caráter geral entre diferentes níveis de governo” e “Transações da dívida pública”.

O período em que vivemos é marcado por uma ameaça ao que foi proposto pela Constituição de 1988, na qual a sociedade brasileira pactuou por uma atuação estatal redistributiva, assegurada pelos direitos de cidadania. O pacto firmado se comprometeu a garantir que o conjunto da população brasileira pudesse acessar uma série de serviços básicos como saúde, assistência e previdência, garantidos de maneira universal pelo Estado. A valorização da seguridade social enquanto direito constitucional veio para expandir as condições que permitiam esse acesso, antes restrito a quem participasse do mercado de trabalho formal, tivesse capacidade de contribuir a partir da renda pessoal, entre outras condições que acabavam beneficiando grupos já privilegiados⁴.

Essa noção de que o Estado deve ser responsável pelo fornecimento de serviços de maneira universal foi fortalecida durante os governos do PT, que trabalharam para efetivar o potencial redistributivo previsto na Constituição de 1988. Assim, o golpe contra a presidenta Dilma Rousseff representou não apenas um esforço para reverter essa trajetória, mas também uma reação no sentido de ameaçar a Constituição e seu potencial redistributivo. O golpe teve como objetivo remodelar a institucionalidade existente, de forma a limitar novamente o papel do Estado como redutor das desigualdades e diminuir sua capacidade de garantir direitos universais.

Nos governos Temer e Bolsonaro, esse programa de desestruturação e ataque aos serviços públicos ficou nítido: a ideia não apenas era conter a capacidade fiscal do Estado, mas garantir a redução do alcance da política social por meio de reformas na legislação do trabalho, da previdência, da saúde, da educação e da assistência social. Como alternativa, este modelo prevê que os cidadãos arquem com uma maior responsabilidade sobre o consumo desses serviços básicos – cabe à trabalhadora e ao trabalhador brasileiro assumir a partir de sua própria renda os custos de utilização de serviços que são, originalmente, direitos constitucionais. A expressão mais nítida desse objetivo é a Emenda Constitucional 95, ou o Teto de Gastos, que estabelece a redução do Estado brasileiro por vinte anos. Trata-se de uma redução em relação ao PIB de mais de sete pontos percentuais, saindo de um patamar de 19,7% do PIB em 2015 para atingir 13,2% em 2036⁵, além de uma redução dos recursos disponíveis para cada indivíduo, considerando o crescimento populacional durante o período.

Uma alteração como essa, digna de uma nova Constituinte, teve como fundamento não apenas um predomínio de visões sobre a economia e a política fiscal hoje bastante questionadas, mas também noções falaciosas e perigosas sobre o setor público. A primeira consiste em uma suposta equivalência na provisão de serviços sociais quando ofertada pelo mercado em comparação com o setor público. Essa premissa, questionável antes da pandemia, foi totalmente desacreditada depois da emergência da Covid-19, quando os ganhos de escala e o potencial estratégico da atuação do Estado tornaram-se ainda mais evidentes. A existência do Sistema Único de Saúde foi essencial para que o país pudesse desenvolver uma resposta à crise sanitária, mesmo com a falta de coordenação do próprio presidente da República.

A segunda noção que fundamenta o Teto de Gastos é a de que se gasta muito com o funcionalismo público. Essa afirmação desconsidera, por um lado, a desigualdade interna ao setor público⁶ e, por outro, o fato de o Brasil ser um país continental que tem a ambição de prover serviços de maneira universal. Quando se fala que o gasto de 12% do PIB com funcionalismo⁷ – considerando a soma de União, estados e municípios – é elevado até mesmo para padrões da OCDE, não se discute que a grande maioria se refere às áreas de educação, saúde e segurança e que gastamos com cada professor apenas 34% da média desses países em termos reais⁸ e menos da metade do gasto médio por estudante⁹.

A terceira tese defendida pelos formuladores do Teto consistia na necessidade de o país começar a fazer escolhas entre diferentes finalidades através de seus representantes no Congresso¹⁰. Contudo, a verdade é que o Teto impõe uma escolha sobre onde cortar e não como alocar melhor os recursos, cada vez mais escassos com o passar dos anos. Despesas discricionárias – como investimentos públicos, cultura, programas de direitos humanos – tendem a desaparecer do orçamento, dado que há despesas obrigatórias que têm regras próprias que conferem a elas um crescimento real associado, entre outras coisas, aos efeitos demográficos. Essa perspectiva, que reforça o argumento anterior dos gastos em excesso, vem acompanhada de uma descontinuidade nas políticas de controle e participação social¹¹, que acabam por deixar para um Congresso composto por 15% de mulheres, 27% de negros e apenas uma deputada indígena escolhas que poderiam ser construídas conjuntamente em outros fóruns mais permeáveis a diversos setores e segmentos.

A seguir, discutiremos de que maneira o gasto social é capaz não apenas de promover o desenvolvimento tendo em seu centro a inversão de prioridades, em favor dos mais pobres, mas também se contrapondo ao modelo de Estado implementado desde o golpe de 2016 ao valorizar o serviço público, reduzir as desigualdades e ampliar os instrumentos de controle e participação. Essa análise é feita em três partes: primeiro discute-se de que maneira o gasto social afeta a desigualdade em suas múltiplas facetas – econômica, racial e de gênero –, considerando principalmente o papel das transferências monetárias, dos serviços de saúde e educação e das políticas habitacionais; na sequência, são apresentadas evidências dos impactos positivos sobre a atividade econômica e o emprego que esse tipo de gasto acarreta; por fim, discute-se de que maneira o gasto social deve ser entendido como parte essencial na construção de um novo modelo de desenvolvimento.

Impactos do gasto social sobre as desigualdades

Apesar de convivermos cotidianamente com uma desigualdade constrangedora, a construção de métricas capazes de quantificá-la exige repensar quais dimensões devem ser incorporadas e de que forma isso pode ser feito. Até recentemente, a queda da desigualdade de renda vivida durante os governos Lula e Dilma era muito comemorada com base nos rendimentos capazes de serem captados pelas pesquisas domiciliares do IBGE¹². Considerando apenas a renda do trabalho, entre os anos de 2001 e 2016 vivemos uma redução de mais de 17% do índice de Gini, seguido por um aumento da desigualdade nos anos seguintes conforme se prolongou a crise iniciada em 2015.

Porém, essa medida da desigualdade é incapaz de captar, por exemplo, a participação descomunal dos extremamente ricos na renda nacional. Na medida em que novos dados permitiram mensurar a renda dessa parcela da sociedade com mais precisão, foi possível notar que, na verdade, a desigualdade entre os muito ricos e o restante foi reduzida de forma bastante tímida¹³. Dados de 2019 indicam que o 1% mais rico da população ganha mais de um quarto da renda nacional, fazendo com que o Brasil seja o sétimo país mais desigual do mundo segundo esse critério, enquanto pelo critério do Gini ocupamos o 11º lugar do ranking¹⁴. Como se sabe, essa desigualdade tem gênero e cor: estima-se que os 705 mil homens brancos adultos que pertencem ao 1% do topo da distribuição brasileira se apropriem de mais renda do que as 33 milhões de mulheres negras adultas do país¹⁵.

Ainda assim, é importante destacar os avanços em termos distributivos ocorridos até 2015 tanto no mercado de trabalho quanto em termos de acesso a bens e serviços. A política de valorização do salário mínimo e o intenso processo de formalização resultaram em uma redução da desigualdade salarial, dado que os salários mais baixos tiveram crescimento maior do que a média¹⁶.

Além da inclusão dos dados sobre o topo, que permite ter um verdadeiro panorama da desigualdade de renda, a análise da distribuição em toda sua complexidade exige uma abordagem interseccional, considerando determinantes de gênero e de raça, assim como a combinação deles. Se atentarmos para o mercado de trabalho, por exemplo, a taxa de participação feminina não alcança o patamar de 60%, e a taxa de desocupação feminina é sempre superior à masculina: tanto na crise econômica de 2014/15 quanto na crise sanitária recente, essa diferença chegou a ser de 4 pontos percentuais (p.p.). Já no que tange à remuneração do trabalho, as mulheres recebem em torno de 80% daquilo que é pago aos homens.

Em relação ao racismo, a comparação dos indicadores econômicos de mulheres negras e brancas evidencia a situação desfavorável às negras, reforçando a desigualdade de gênero. Destaca-se que a taxa de desocupação chega a alcançar, em alguns momentos, mais de 5 p.p. de diferença desfavorável às negras. Com relação aos rendimentos, as mulheres negras ganham menos de 70% em relação ao valor recebido por uma mulher branca¹⁷. Quando comparamos o total dos rendimentos recebidos por pessoas negras com o total dos rendimentos recebidos por pessoas brancas, temos que a renda das últimas equivale ao dobro da renda das primeiras. Esse nível de disparidade se mantém relativamente constante desde 2008, ano em que se encerrou um ciclo de queda dessa razão iniciado em 2001, quando ela valia 2,4¹⁸. Ao considerarmos a tendência recente da remuneração entre negros e brancos, apenas nas regiões Sul e Centro-Oeste parece haver alguma convergência, sendo que, ainda assim, a equiparação seria atingida em 549 anos no caso da região Sul e em 24 anos no Centro-Oeste, evidenciando a importância de intervenções capazes de acelerar esse processo. Tomando o país como um todo, a média indica um aumento da distância do rendimento recebido por brancos em comparação aos negros¹⁹.

É sobre esse cenário de desigualdades que o gasto social é implementado e seu impacto é muito relevante. O Gráfico 2 apresenta um resumo do impacto das transferências governamentais – aqui incluídas tanto as contributivas, quanto as assistenciais – sobre dois tipos de renda: a monetária e a total²⁰. Enquanto a primeira considera apenas os rendimentos em dinheiro obtidos no mercado de trabalho, a segunda considera os componentes monetários e não monetários. Ou seja, inclui-se nesta segunda os bens adquiridos por outros meios que não a compra, como as doações pelo poder público, a retirada do próprio negócio, a fabricação própria, assim como o chamado aluguel imputado, que consiste na incorporação à renda das famílias com moradia própria um valor correspondente ao que teria de ser pago no aluguel do imóvel onde habitam.

Gráfico 2 - Evolução do índice de Gini das rendas monetária e total pelas etapas de renda – Brasil 2002/03, 2008/09 e 2017/18

Fonte: Silveira e coautores (2022). Elaboração própria.

Inicialmente, vale observar o quanto a desigualdade da renda primária²¹ cai quando comparamos o Gini da renda monetária e da renda total, sendo esse impacto crescente nas duas primeiras décadas do século, tendo passado de uma redução do Gini de 6,2% em 2002/03, para uma queda de 9,8% em 2017/18. Entre os componentes não monetários incluídos na renda total, destaca-se o chamado aluguel imputado e o autoconsumo agrícola, dado que aqui não são considerados os serviços públicos de saúde e educação. Fica evidente que o gasto social com políticas habitacionais de construção/financiamento de moradias e de melhoria das condições urbanísticas para a população pobre têm efeitos redistributivos muito expressivos. Vale lembrar que uma boa moradia implica ganhos significativos para diversas dimensões, como na proteção da primeira infância, ao garantir um lar para que a família possa prover cuidado de maneira adequada em um momento crucial na determinação do desempenho futuro²².

O segundo aspecto a destacar é a importância que as transferências governamentais exibem na redução da desigualdade. A renda primária monetária, que reflete mais nitidamente a desigualdade no mercado de trabalho discutida acima, apresenta estabilidade no nível da desigualdade entre os três períodos; por outro lado, o Gini pós-transferências teve uma melhora significativa, reduzindo em 8%. Sendo que o impacto dessas transferências sobre o mercado de trabalho colabora para a redução da desigualdade de gênero, já que os programas assistenciais tendem a aumentar a participação da mulher no mercado de trabalho²³.

Deve-se levar em conta, porém, que o conjunto das transferências é determinado em larga medida pelo próprio mercado de trabalho, na medida em que elas incluem transferências assistenciais, mas em sua maioria são previdenciárias e laborais (auxílios e seguro desemprego) e, portanto, dependentes de alguma formalização do trabalho. Nesse sentido deve-se ter em mente alguns limites redistributivos das demais transferências que não as assistenciais, dado que os benefícios estão assentados no trinômio formalização-contribuição-benefício, implicando que a desigualdade do mercado de trabalho se reflete grandemente no perfil da concessão dos benefícios. Nesse sentido, a pandemia também evidenciou a necessidade e o potencial da construção de programas assistenciais capazes de dar maior cobertura às pessoas com uma inserção precária no mercado de trabalho, seja pela via da informalidade, seja pelos vínculos de alta rotatividade. No último caso, inclusive, sendo necessário considerar a expansão do tempo de trabalho exigido pela última reforma previdenciária²⁴.

Os outros dois estágios da renda indicados no Gráfico 2 fogem do escopo deste texto, na medida em que indicam os impactos distributivos da tributação direta e indireta, ainda assim, vale traçar alguns comentários a respeito. Em primeiro lugar, é preciso destacar o impacto modesto dos tributos diretos sobre a desigualdade quando comparados, por exemplo, com as transferências. Enquanto elas foram responsáveis por reduzir o índice de Gini da renda primária em 11,2% no período 2017/18, o impacto dos tributos diretos foi de uma redução de menos de 2%. Não à toa a tributação direta é entendida como um dos principais instrumentos que deve ser aprimorada para aprofundarmos o combate à desigualdade, especialmente considerando seu potencial de afetar o extremo topo da distribuição. Já os tributos indiretos, como é de se esperar, exercem um papel fortemente regressivo, elevando a desigualdade. O que surpreende, entretanto, é o fato dele mais do que compensar a queda na desigualdade promovida pelos tributos diretos, ainda anulando parte do efeito distributivo das transferências.

Por fim, para além das políticas habitacionais e de transferência de renda, é necessário mencionar o impacto redistributivo da provisão pública de serviços de educação e saúde. Em termos distributivos, esses dois componentes do gasto social apresentam um impacto ainda mais expressivo que as transferências monetárias, mesmo apresentando uma participação na renda bem inferior ao conjunto dessas²⁵. As estimativas para o biênio 2008/09 mostram que enquanto as transferências monetárias públicas reduziram o índice de Gini em 5,1%, a oferta de serviços públicos nesses dois eixos teve um efeito de -14,9% sobre o mesmo indicador.

Ainda não existem análises integradas desses dois serviços públicos para a última POF de 2017/18, mas algumas indicações apontam para um aumento da progressividade da educação em particular. Enquanto o efeito desse serviço isoladamente sobre o índice de Gini era de uma redução de 8,2% para os anos de 2008/09, a redução passou a ser de 9,6% na última pesquisa, sem que aumentasse sua participação na renda total, mantendo-se próxima aos 8%. Portanto, o aumento da progressividade deveu-se principalmente à inclusão das pessoas mais pobres no ensino público em todos os níveis. A forte expansão das creches e pré-escolas, que contribuíram com parte relevante da melhora do impacto da educação, é outro exemplo que reflete a potencialidade transversal do gasto social, afinal além de constituir um elemento essencial à primeira infância, também está associado a maior participação feminina no mercado de trabalho²⁶. É necessário frisar, contudo, que o ensino superior, apesar das políticas de inclusão recentes, ainda possui um resultado levemente regressivo, inclusive pela ampla participação privada na oferta desse serviço, quando comparado à educação básica, sendo necessário reforçar ainda mais o direcionamento dado no último período²⁷.

Para além dos efeitos destacados sobre a desigualdade de renda, os gastos sociais combinados a investimentos públicos também representam um dos instrumentos mais efetivos de combate às múltiplas desigualdades. O estudo “Faces da Desigualdade no Brasil”²⁸, que avaliou os avanços das camadas mais baixas, os 5% e os 20% mais pobres da sociedade brasileira e com recortes de gênero, raça e regional, captou ganhos relativos em termos de acesso à água, saneamento, energia, educação, saúde, moradia e bens de consumo como geladeira, telefone, dentre outros. Ainda assim, esse processo foi interrompido a partir de 2016 e ainda há um longo caminho para inclusão e redução de parte importante das desigualdades nas periferias, no campo e no interior do Brasil.

Outro impacto importante dos gastos sociais sobre a redução das múltiplas desigualdades decorre dos efeitos sobre a geração de renda e emprego. Isso se deve ao efeito positivo dos gastos públicos combinado tanto ao fato de as transferências serem majoritariamente direcionadas aos mais pobres, que gastam uma parcela maior da renda em comparação com a parcela mais rica²⁹, quanto ao fato de que os serviços públicos geram postos de trabalho com uma distribuição mais equânime considerando as dimensões de raça e gênero. A seção seguinte descreve esse impacto em maiores detalhes.

Impacto dos gastos sociais sobre a renda e o emprego

No caso das transferências, os gastos sociais são responsáveis por induzir o consumo das famílias e, consequentemente, estimular as expectativas de vendas por parte das empresas, resultando em aumento do emprego e do investimento privado. Esse círculo virtuoso, responsável por promover um aumento da renda mais que proporcional ao montante gasto inicialmente, é chamado de “efeito multiplicador”, sendo o “multiplicador fiscal” o valor desse efeito decorrente do gasto público³⁰.

Os estudos que estimam o efeito multiplicador para as transferências no caso brasileiro encontram efeitos significativos em termos acumulados. Devido aos diferentes métodos usados para mensurar esse efeito, há uma variedade de resultados, mas pode-se dizer que 1 real gasto com transferências, consideradas em conjunto, resulta em um aumento da renda de 1,9 reais após dois anos. Contudo, esse impacto é ainda maior em um cenário de recessão econômica, passando para 2,9 reais em um período de dois anos, até 8 reais após quatro anos³¹. Por razões parecidas, a mensuração desagregada para cada uma das transferências mostra um efeito tão maior quanto mais direcionada aos mais pobres. O multiplicador atinge 1,75 reais após um ano para o Programa Bolsa Família (PBF), 1,19 reais para o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e apenas 0,53 centavos de real no caso das aposentadorias do funcionalismo público (RPPS)³². Isso quer dizer que a cada real que o governo gasta, o PIB aumenta em mais de um real porque parte da renda adicional das famílias será utilizada em consumo, estimulando o emprego e o investimento, que por sua vez terá um impacto positivo sobre a renda, resultando em uma nova rodada de consumo, e assim por diante.

Cabe ressaltar que o efeito multiplicador das transferências é semelhante ao do investimento em infraestrutura por parte do Estado, que costuma ser valorizado para dinamizar a economia devido sua capacidade de induzir o investimento privado. Embora o gasto de 1 real em infraestrutura resulte em um aumento do produto de 3,6 reais após dois anos, para períodos recessivos seu efeito após quatro anos é de 6,8 reais, ou seja, 1,2 reais a menos do que as transferências para um mesmo período e condições da economia.

Esse impacto particularmente mais forte durante a recessão reforça a importância do papel estabilizador do gasto social durante os períodos de crise, tal como vivenciado durante a crise sanitária. Estudos indicam que a política fiscal brasileira durante a crise, expressiva graças à pressão da oposição no Congresso, foi responsável por evitar que a economia retraísse entre 8,4 e 14,8%, em vez da queda de 4,1% observada³³.

Um impacto tão relevante como esse para todo o conjunto da economia também pode ser percebido quando é analisado o impacto acumulado para cada grupo de renda. Estima-se que, embora o Bolsa Família tenha elevado a renda do trabalho das famílias pertencentes aos 10% mais pobres da população³⁴ em 5,4% entre 2009 e 2015, ele também foi responsável por elevar a renda do trabalho dos 10% mais ricos em 5% no mesmo período. Esse aumento da renda em cascata acaba por resultar, por sua vez, em uma alteração no padrão de consumo e, em decorrência disso, na participação dos setores produtivos na renda. No caso do PBF, os setores que mais se beneficiaram foram serviços, bens duráveis e o agregado de alimentos, bebidas e fumo, sendo que o crescimento dos duráveis teve um componente importante de aumento do consumo de automóveis feito principalmente pelos décimos superiores da renda que não eram os beneficiários diretos da política³⁵.

A alteração da participação relativa dos setores na economia, provocada pelas políticas redistributivas, como a ampliação das transferências sociais e a política de valorização do salário mínimo, com efeito farol sobre o setor informal³⁶, teve um segundo impacto relevante de ampliar a massa salarial em setores com baixa desigualdade na renda do trabalho, caracterizando um processo de causação cumulativa³⁷. O caso dos serviços é o mais evidente, pois ao ser um setor intensivo em trabalho e empregar uma mão de obra majoritariamente de menor qualificação, a expansão da demanda provocada pela ascensão das camadas mais baixas acaba por resultar na expansão de postos de trabalho com menor desigualdade salarial, tendo um efeito de redistribuição da renda cumulativo. Esse impacto redutor de desigualdades do gasto social no mercado de trabalho não se restringe às transferências, sendo também percebido nos serviços públicos de saúde e educação.

Tomando como base a estrutura produtiva brasileira de 2015, estima-se que, apesar de um investimento de 100 milhões de reais na construção civil gerar mais empregos (2.029 vagas entre diretos e indiretos) na economia como um todo, mais de 84% desses postos seriam ocupados por homens. Essa situação é fundamentalmente distinta quando considerados os outros dois setores: tanto para um aporte na saúde pública (1.588 vagas) quanto na educação pública (1.618), as mulheres ocupariam a maioria dos empregos criados, respectivamente 64,7% e 58,2%. Considerando apenas as mulheres não brancas, é significativo que a sua participação no total de vagas criadas salta de 7,4% no cenário em que o investimento é feito no setor de construção para 30,2% quando o gasto é direcionado para saúde pública e 27,4% para educação pública. Deve-se destacar, todavia, que a contrapartida ocorre nas ocupações dos homens não brancos: estes ocupariam 50% das vagas criadas se o investimento inicial fosse na construção, mas apenas 18,3% e 22,1% no caso em que o investimento é feito em saúde ou educação públicas, respectivamente³⁸. Uma estratégia combinada de investimentos públicos em infraestrutura e gastos sociais tende a ter um impacto relevante em termos de desigualdade racial no mercado de trabalho.

Quando consideramos não apenas os empregos diretos e indiretos, mas também aqueles criados em decorrência do aumento da renda e, consequentemente, do consumo³⁹, as vantagens da expansão desses serviços públicos se tornam ainda mais nítidas. A principal delas é que, nessas novas condições, o efeito do gasto tanto em educação pública quanto em saúde pública gera mais empregos do que o gasto em construção. Nota-se, nesse sentido, o potencial do gasto social na garantia de emprego e renda, mesmo quando comparado a setores tradicionalmente associados à geração de empregos, como é o caso da construção civil. Com relação ao impacto no emprego por grupo de raça e gênero vemos que, com exceção dos homens não brancos (pretos e pardos e outros), para todos os demais grupos os benefícios do investimento nos serviços públicos são maiores do que o investimento em construção.

Esse resultado demonstra o potencial de encarar o investimento público em infraestruturas de cuidado em conjunto com infraestruturas físicas, onde a mão de obra feminina é sub-representada, tendo em vista a redução das desigualdades estruturais do mercado de trabalho. No entanto, eles também apontam para a necessidade de planejamento para que os investimentos em infraestrutura do cuidado também gerem empregos para homens negros, de modo a não agravar a disparidade racial no mercado de trabalho. Afinal, o que se busca argumentar aqui é exatamente para a necessidade de olharmos todas as desigualdades de maneira transversal permitindo estruturar ações que revertam o quadro que vivemos e aponte para um futuro de maior solidariedade e prosperidade compartilhada. Na última seção, discute-se de que maneira os gastos sociais podem contribuir para dois outros objetivos: a transição ecológica e o aumento da transparência e da participação na gestão dos recursos públicos.

Gastos sociais e um novo modelo de desenvolvimento

Um dos efeitos colaterais da crise sanitária que vivemos foi o enfraquecimento das teorias econômicas que atribuíam ao Estado um papel passivo no processo de desenvolvimento. Durante a hegemonia do chamado neoliberalismo, a partir dos anos 1970, essas teses defendem que não caberia às instituições públicas um papel indutor, mas apenas de garantir um bom ambiente de negócios e corrigir as chamadas falhas de mercado. Crescia, assim, a relevância das instâncias técnicas de discussão, em detrimento do debate público mais amplo, na medida em que a gestão se tornava ofício exclusivo de especialistas. O conjunto da crise sanitária e climática, além do confronto entre grandes potências em disputas econômicas e guerras, reforçaram o papel indutor do Estado e a necessidade da construção de baixo para cima, com ampla participação e definição coletiva de prioridades, do sentido do desenvolvimento⁴⁰.

Os gastos sociais podem cumprir um papel central em ambas as inversões, ao assumir um papel indutor dada sua relevância na economia, assim como na construção coletiva de prioridades⁴¹. No primeiro caso, é preciso destacar que cabe ao gasto social executar parte fundamental das políticas voltadas para a transição ecológica: a adaptação da infraestrutura nas cidades e no campo. Enquanto para a primeira exige-se pensar um programa de investimentos para permitir a redução dos efeitos nocivos da ação humana no clima em inúmeras atividades como transporte, produção de energia, geração de resíduos, entre outros; no caso rural é preciso considerar, para além dos investimentos produtivos, o fortalecimento das redes de abastecimento de alimentos saudáveis. Ambos os desafios, para além de responderem a uma urgência⁴², resultarão na geração de renda e empregos de qualidade, necessários para a superação da crise contínua que vivemos desde 2015.

Para além das frentes de atuação produtivas da transição ecológica, o gasto social também cumpre um papel importante para a redução do desmatamento, que consiste na maior fonte de emissão de gases do efeito estufa do Brasil. Hoje, 44% dos gases que emitimos decorrem da derrubada da mata nativa, em particular da Amazônia⁴³.  Programas assistenciais como o Bolsa Verde, criado em 2011, que conciliam o combate à miséria com a preservação ambiental, permitem efetivamente fazer com que a floresta em pé possa valer mais que ela deitada. Por meio dele foi possível estabelecer um vínculo entre os órgãos de controle do desmatamento e a população local, além de ampliar a capacidade de cadastro de quem vive em situação de pobreza, através do CadÚnico, para regiões antes pouco cobertas⁴⁴. É certo que os pequenos produtores, beneficiários de programas como esse, não são responsáveis pela maior parte do desmatamento, provocado principalmente pelo avanço da fronteira agrícola do agronegócio patronal⁴⁵. De todo modo, trata-se de um instrumento complementar na proteção das florestas, visando garantir que essas propriedades também não sejam incorporadas pelas maiores, voltadas para a produção de commodities.

O papel indutor do Estado na saúde também ganhou um reforço particular durante a crise sanitária. O estrangulamento das cadeias produtivas durante a implementação das políticas de distanciamento social e a própria necessidade de uma infraestrutura capaz de produzir conhecimento em um curto período levaram à retomada do investimento na capacidade produtiva em diversos países. Nesse sentido, os gastos em saúde, para além do impacto distributivo já destacado acima, também apresenta o potencial estratégico de orientar o desenvolvimento através da implementação e valorização dos chamados complexos econômicos industriais da saúde⁴⁶.

Evidentemente, esses gastos estarão sujeitos a experimentação, na medida em que os investimentos para a transição ecológica, por exemplo, devem ainda ser testados, assim como iniciativas pioneiras no desenvolvimento de novos ramos dentro de áreas consolidadas, como a saúde. Contudo, também aqui é preciso alterarmos a concepção a respeito do gasto público, entendendo sua função indutora, sem cobrar que todas as iniciativas sejam bem-sucedidas, assim como se compreende a importância dos projetos mal-sucedidos no setor privado. Será preciso reforçar os instrumentos de controle e avaliação do gasto, compreendendo os projetos de maior impacto que devem ser continuados e ampliados e quais deles não correspondem às expectativas.

Por fim, o gasto social deve ser entendido como um instrumento central na ampliação do controle e da participação social, não apenas por englobar as questões recorrentemente levantadas como prioritárias pela população, mas também por ter em sua própria institucionalidade de gestão diversas instâncias de consulta e controle. Basta notar que já foram realizadas, desde a Constituição de 1988, quatro conferências nacionais da educação, doze da assistência social e dezessete de saúde, sendo todas antecipadas por fóruns municipais e estaduais. Assim, a construção de metas pode ser feita a partir de uma cultura participativa já bastante consolidada e enraizada pelo país.

A reconstrução do Brasil exigirá a reestruturação da institucionalidade responsável pelo planejamento, coordenação e execução do orçamento público, inclusive para que passe a incluir marcadores sensíveis a gênero, raça e classe. Dentre os vários componentes do orçamento, o gasto social cumpre um papel central para se pensar um modelo de desenvolvimento sustentável que enfrente as desigualdades em suas várias facetas. Para isso, a valorização da esfera pública, do controle e da participação social são imprescindíveis. Colocar o pobre no orçamento é investir nas pessoas que mais precisam e o gasto social será o principal mecanismo para isso.

Esther Dweck e Matias Rebello Cardomingo (coordenadores); Beatrice Fontenelle-Weber, Fernando Gaiger Silveira, José Henriques Júnior, Lígia Toneto, Luana Passos, Luiza Nassif-Pires, Marina Sanches, Michael França, Rodrigo Toneto, Rodrigo Orair, Pedro Romero Marques

Referências

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