Economia
O papel do Banco Central voltou ao centro da agenda econômica brasileira após a instituição adquirir autonomia legal em 2021. Esse novo arranjo reforçou a percepção de que sua função principal é garantir a estabilidade de preços. Contudo, em um país marcado por elevada desigualdade social, fragilidade produtiva, informalidade e desemprego persistente, torna-se cada vez mais evidente que a política monetária afeta dimensões que extrapolam a inflação. O Banco Central, ao conduzir a política monetária e definir a taxa básica de juros, exerce influência decisiva sobre o crédito, o investimento, o consumo, a renda das famílias e, em última instância, o ritmo do desenvolvimento. Por isso, discutir os objetivos da política monetária significa discutir também o modelo de desenvolvimento desejado para o país. Este artigo apresenta uma proposta concreta para esse debate: dotar o Banco Central brasileiro de uma dupla missão, combinando estabilidade de preços com proteção do emprego.
Para compreender a relevância dessa proposta, é importante explicar de forma didática o que faz o Banco Central. Sua principal atribuição é conduzir a política monetária, ou seja, o conjunto de instrumentos que regula o custo do crédito e o volume de dinheiro na economia. O instrumento mais conhecido – e o mais determinante para a vida das pessoas – é a taxa básica de juros, a Selic, que, em fevereiro de 2026, se encontra em 15% ao ano, um dos patamares mais elevados do mundo para economias de porte semelhante à brasileira. Quando o Banco Central eleva a Selic, o crédito fica mais caro: empresas investem menos, famílias refinanciam dívidas com mais dificuldade e o consumo desacelera. Esse movimento tende a reduzir a inflação, mas também freia a atividade econômica. Por outro lado, quando a Selic cai, o crédito se expande, o investimento aumenta e o mercado de trabalho se aquece. Ou seja, a taxa de juros influencia diretamente o nível de emprego.
Além da taxa de juros, vale realçar que bancos centrais, especialmente em economias avançadas, dispõem de um conjunto mais amplo de instrumentos – como operações de compra e venda de títulos públicos para regular a liquidez e, em situações excepcionais, a aquisição de outros papéis financeiros no mercado (as chamadas ‘compras de ativos’), usadas para aumentar a liquidez e reduzir juros de prazos mais longos – que compõem um arsenal capaz de lidar com diferentes desafios de política monetária. No Brasil, entretanto, o debate público frequentemente reduz a política monetária apenas à Selic, o que reforça a importância de ampliar sua compreensão institucional.
A Selic é definida pelo Comitê de Política Monetária (Copom), composto pela diretoria do Banco Central. Suas decisões e comunicações carregam impactos sociais profundos. Um aumento da taxa básica pode significar fechamento de vagas, adiamento de contratações e redução da atividade de diversos setores produtivos. Uma redução tende a estimular contratações, facilitar renegociações de dívidas e dinamizar segmentos do mercado interno. Não se trata, portanto, de uma decisão abstrata: é uma escolha com efeitos concretos sobre a vida das pessoas. Além disso, no Brasil, taxas de juros elevadas afetam de maneira desigual empresas, regiões e grupos sociais — onerando mais fortemente pequenas e médias empresas, setores intensivos em mão de obra (principalmente, construção civil, comércio e serviços) e regiões onde o mercado de crédito é mais caro e restrito. Isso cria efeitos distributivos relevantes que raramente são explicitados na discussão pública.
Mesmo assim, o marco legal brasileiro orienta o Banco Central a considerar apenas de forma subordinada os efeitos de suas decisões sobre o emprego. A Lei Complementar nº 179 de 2021 – que trata da autonomia do Banco Central e estabelece seus objetivos – definiu que o objetivo fundamental do Banco Central é garantir a estabilidade de preços. Os demais objetivos – suavizar o ciclo econômico e contribuir para o pleno emprego – aparecem apenas como metas secundárias e condicionadas à primeira. Isso significa que, em cenários de conflito entre inflação e emprego, a estrutura institucional brasileira leva o Banco Central a privilegiar exclusivamente a inflação, mesmo quando esse caminho aprofunda o desemprego. Não por acaso, o Brasil é hoje uma das poucas economias do chamado G20 cujo banco central opera formalmente com um objetivo único, o que reforça a pertinência de discutir uma dupla missão.
Outras democracias fizeram escolhas diferentes. Nos Estados Unidos, desde 1977, o Federal Reserve opera sob aquilo que a literatura chama de duplo mandato (dual mandate): promover simultaneamente a estabilidade de preços e o máximo nível de emprego. Essa orientação está fundamentada na Section 2A do Federal Reserve Act, cujo trecho central afirma, em tradução livre: “A Junta de Governadores do Sistema da Reserva Federal e o Comitê Federal de Mercado Aberto deverão manter, no longo prazo, o crescimento dos agregados monetários e de crédito em consonância com o potencial de longo prazo da economia para crescer.” Esse dispositivo evidencia que a política monetária norte-americana deve levar em conta não apenas o comportamento dos preços, mas também a capacidade da economia de gerar renda, produção e empregos.
A experiência dos Estados Unidos mostra que essa dupla missão não compromete a credibilidade da política monetária. Autores como Ben Bernanke, Alan Blinder e Frederic Mishkin destacam que ela ampliou a transparência do Federal Reserve ao obrigá-lo a justificar como suas decisões equilibram inflação e emprego. Em vez de ocultar os dilemas envolvendo os juros, o Fed precisa explicitar seus critérios e prestar contas à sociedade, fortalecendo sua legitimidade democrática. Parte dessa legitimidade decorre justamente de um requisito mais forte de comunicação institucional: bancos centrais com dupla missão são pressionados a explicar detalhadamente suas projeções, seus fundamentos e seu entendimento sobre os impactos de suas decisões sobre emprego e atividade econômica.
Uma característica frequentemente destacada nas experiências internacionais de dupla missão é o maior grau de transparência exigido dos bancos centrais. Para equilibrar objetivos múltiplos — inflação e emprego — essas instituições precisam explicitar, de maneira rigorosa e acessível ao público, como projetam a inflação, como avaliam a dinâmica do emprego e de que forma ponderam os dois objetivos em cada decisão de política monetária. Essa comunicação detalhada e contínua, típica de bancos centrais como o Federal Reserve (Estados Unidos) e o Reserve Bank of New Zealand (Nova Zelandia), contribui para reduzir a percepção de que a política monetária é uma ‘caixa-preta’, fortalece a confiança pública e amplia a legitimidade democrática das decisões. Em modelos de dupla missão, portanto, transparência não é apenas uma boa prática institucional, mas uma exigência estrutural.
Os casos da Austrália e Nova Zelândia também merecem destaque. O Reserve Bank Act australiano determina que o banco central promova a estabilidade da moeda, o pleno emprego e a prosperidade econômica. A Nova Zelândia incorporou explicitamente, em 2018, o objetivo de “emprego máximo sustentável” ao seu marco legal de política monetária. Reino Unido e Canadá, embora não utilizem a expressão “duplo mandato”, consideram de forma sistemática indicadores de emprego e atividade no processo decisório. Esses países evidenciam que combinar estabilidade e emprego é compatível com instituições sólidas e responsabilidade técnica.
Essas experiências reconhecem que existe, no curto prazo, um trade off entre inflação e emprego, isto é, uma tensão que obriga a autoridade monetária a escolher como equilibrar esses dois objetivos; e que a forma de administrar esta tensão depende de escolhas feitas pela autoridade monetária — escolhas que não são neutras e precisam ser transparentes. Subir juros tende a conter a inflação, mas reduz a atividade econômica e prejudica a criação de empregos. Manter juros mais baixos estimula a atividade e reforça o emprego, mas exige atenção à evolução dos preços. Economias com dupla missão não negam esse dilema: elas o administram com transparência e o assumem como responsabilidade institucional, em vez de tratá-lo como um “efeito colateral inevitável” da política monetária. Como lembra Paul Krugman, a política monetária nunca é neutra: ela tem efeitos distributivos e molda oportunidades econômicas.
Para ilustrar esse dilema, imaginemos um cenário recente em que a taxa básica de juros esteja em torno de 15% ao ano, enquanto a taxa de desemprego permanece elevada, próxima de dois dígitos. Caso a inflação projetada apresente resistência em convergir para a meta no ritmo desejado, a autoridade monetária, sob o marco institucional atual, tende a optar pela manutenção ou até pela elevação dos juros, mesmo diante de sinais claros de fragilidade no mercado de trabalho. Trata-se de uma escolha que decorre do fato de a estabilidade de preços ser o único objetivo prioritário definido em lei, deixando em segundo plano considerações relativas ao emprego. Em uma estrutura de dupla missão, esse mesmo cenário exigiria do Banco Central explicitar como pondera os impactos de suas decisões tanto sobre a inflação quanto sobre o emprego, tornando mais transparente o equilíbrio entre esses dois objetivos.
É considerando este contexto que, neste artigo, apresentamos a seguinte proposta: adotar formalmente uma dupla missão para o Banco Central, atribuindo à proteção do emprego a mesma relevância institucional conferida ao controle da inflação. Para que isso se torne realidade, o caminho institucional adequado envolve uma alteração na Lei Complementar nº 179/2021, por meio da tramitação e aprovação de um Projeto de Lei Complementar no Congresso Nacional — um processo complexo, que exige articulação política consistente e debate público qualificado. Essa formulação é uma contribuição direta ao debate público e à plataforma da candidatura do presidente Lula. Trata-se de atualizar o marco institucional brasileiro, aproximando-o das melhores práticas internacionais e articulando responsabilidade macroeconômica com compromisso social.
É importante notar que, apesar de sua relevância institucional e de sua presença em experiências internacionais consolidadas, não há hoje no Congresso Nacional, até onde sabemos, projeto de lei complementar que proponha incorporar a proteção do emprego como objetivo primário do Banco Central. Trata-se, portanto, de uma agenda ainda não estruturada na esfera legislativa, cuja abertura depende de iniciativa política e de debate público qualificado.
Embora não seja nosso propósito neste artigo, cabe mencionar que, no Brasil, a discussão sobre os objetivos do Banco Central também se articula ao debate sobre governança. A proposta de ampliar o Conselho Monetário Nacional (CMN), hoje composto por apenas três membros, aponta para a necessidade de maior pluralidade na orientação da política monetária. Uma composição ampliada permitiria que temas como emprego, crédito produtivo, reindustrialização, inovação e desenvolvimento regional fossem considerados nas diretrizes gerais do sistema monetário e financeiro.
Por fim, é desnecessário dizer que assumir uma dupla missão não significa flexibilizar o combate à inflação. Significa reconhecer que moeda estável e proteção do emprego podem caminhar juntos. Significa explicitar que decisões de juros moldam a vida das pessoas e, portanto, devem considerar seus efeitos sociais. E significa, finalmente, fortalecer uma visão de desenvolvimento que articule estabilidade, crescimento e inclusão social, pilares fundamentais de qualquer democracia econômica.
A estabilidade é essencial, mas não basta. O Brasil precisa de uma política monetária capaz de olhar também para o emprego. Incorporar esse compromisso ao mandato do Banco Central é um passo decisivo para fortalecer a democracia econômica e alinhar o país às melhores práticas internacionais.
Jefferson José da Conceição é professor e coordenador do Observatório de Políticas Públicas da USCS. Foi economista do Dieese (1987-2009), tendo atuado na Subseção do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC (1987-2004) e da CUT Nacional (2004-2009). Foi Secretário de Desenvolvimento Econômico de São Bernardo do Campo (2009-2015). Superintendente do Instituto Municipal de Previdência de SBCPREV (2015-2016) e Diretor da Adesampa (2016-2017). Foi Membro do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República (2005-2010).
Gheorge Vitti Holovatiuk é presidente do Sindicato dos Bancários do ABC. Funcionário do Banco Bradesco/São Caetano do Sul. Graduação em Direito (UNIABC) com especialização em Filosofia Crítica do Direito.
Referências
BERNANKE, Ben S. The Federal Reserve and the Financial Crisis. Princeton: Princeton University Press, 2013.
BLANCHARD, Olivier. Rethinking Monetary Policy After the Crisis. Cambridge: MIT Press, 2013.
BLINDER, Alan S. Central Banking in Theory and Practice. Cambridge: MIT Press, 1998.
CLARIDA, Richard; GALÍ, Jordi; GERTLER, Mark. Monetary Policy Rules and Macroeconomic Stability: Evidence and Some Theory. Quarterly Journal of Economics, v. 115, n. 1, p. 147–180, 2000.
KRUGMAN, Paul. End This Depression Now!. New York: W. W. Nortdon & Company, 2012.
MISHKIN, Frederic S. The Economics of Money, Banking, and Financial Markets. 10. ed. Boston: Pearson, 2019.
RESERVE BANK OF AUSTRALIA. Reserve Bank Act 1959. Canberra: Government of Australia, 1959.
RESERVE BANK OF NEW ZEALAND. Monetary Policy Framework Reform. Wellington: Reserve Bank of New Zealand, 2018.
UNITED STATES CONGRESS. Federal Reserve Act. Section 2A – Monetary Policy Objectives. Washington, D.C.: U.S. Government Publishing Office, 1977.
