Economia

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Para situar o atual quadro econômico é preciso relacioná-lo com o cenário externo, caracterizar os avanços nos fundamentos macroeconômicos e analisar as principais restrições ao desenvolvimento do país. As perspectivas econômicas para 2006 são favoráveis, como será evidenciado, porém insuficientes para garantir novo mandato ao atual governo. Serão necessárias novas medidas para acelerar o desenvolvimento de forma sustentada, sem riscos de inflação e capazes de proporcionar substancial ampliação das ações do governo federal na área social e de infra-estrutura. Algumas dessas medidas são aqui apresentadas como propostas para debate.

Na primeira parte são analisados os efeitos da globalização para o país e se nossa política externa está em consonância com o melhor aproveitamento das perspectivas abertas ao crescimento do fluxo de comércio internacional. Na segunda parte é caracterizado o avanço ocorrido nos últimos dez anos nos fundamentos da economia, comparando-os com os que vigoraram no governo anterior. A terceira parte trata dos “pés de barro” que restringem nosso desenvolvimento e na quarta parte são feitas propostas para um maior nível de crescimento de caráter estrutural. Por fim, na quinta parte são avaliadas as perspectivas para 2006.

Efeitos da globalização

A globalização desenvolveu-se com os avanços nas comunicações e nas reduções das barreiras a importações, expondo as empresas a uma crescente concorrência internacional. Para enfrentá-la, foram obrigadas a reduzir custos e ampliar receitas. Tiveram de se reestruturar, inovar e ampliar suas ações no mercado em busca de novos clientes. As que não conseguiram acompanhar essas exigências sucumbiram ou foram absorvidas por outras empresas.

Sob o aspecto econômico e social, três efeitos vêm ocorrendo com a globalização em quase todos os países: rebaixamento dos custos da mão-de-obra; redução da carga tributária; e conquista de novos mercados, com intensificação do comércio internacional.

O rebaixamento dos custos da mão-de-obra vem se dando pelo uso de tecnologias que aumentam a produtividade, novas legislações para redução/eliminação de direitos adquiridos e substituição de mão-de-obra para as mesmas funções com salários mais baixos. Nesse último aspecto, os investimentos são deslocados inter e intrapaíses, face as grandes diferenças salariais existentes, com redução substancial dessas diferenças. Fortes movimentos migratórios e a procura por mão-de-obra de países emergentes crescem continuamente. Os sindicatos de trabalhadores perdem força nos processos de negociação salarial, as migrações clandestinas se intensificam, as legislações trabalhistas são flexibilizadas e são incorporados ao trabalho e ao consumo novos contingentes de mão-de-obra antes marginalizados.

Parte da carga tributária é incorporada ao preço dos produtos e serviços e, se for elevada, pode alijá-los da concorrência frente a sistemas tributários menos onerosos e de melhor qualidade em outros países. Além disso, se elevada, ocasiona concorrência desleal com os que praticam a informalidade, assim como redistribuição de renda às avessas quando incide mais sobre bens e serviços do que sobre renda e patrimônio. Desse modo, a pressão do setor formal sobre os governos para a redução da carga tributária é cada vez mais intensa, na busca da preservação de suas empresas nesse ambiente de forte concorrência interna e externa.

Conquista de novos mercados
A luta pela conquista de novos mercados intensificou os acordos comerciais bilaterais, regionais e multilaterais entre os países, para garantir/facilitar a penetração de seus produtos e serviços em novos mercados. Entre 1990 e 2004 as exportações mundiais passaram de US$ 3,4 trilhões para US$ 10,1 trilhões, com crescimento médio anual de 7,1%, enquanto a produção aumentou em média 4,2% por ano, passando de US$ 22,5 trilhões para US$ 40,1 trilhões.

Ainda restam muitas barreiras às importações impostas pelos países desenvolvidos a produtos que incorporam mão-de-obra intensiva (por exemplo, agricultura, pecuária, vestuário) e pelos países em desenvolvimento àqueles que incorporam maiores níveis de tecnologia (como indústria e informática) ou de decisões políticas, como as compras governamentais. Essas pendências vão sendo resolvidas ou por negociação ou por decisão da Organização Mundial do Comércio (OMC), como nos casos recentes das vitórias do Brasil no algodão contra os Estados Unidos e no açúcar contra a União Européia.

Aspecto relevante e estrutural nesse cenário é o que se processa nos EUA e na China, que lideram o crescimento do comércio internacional. No caso dos EUA, seus déficits gêmeos (externos e internos), que superam 10% do PIB, não poderão continuar. O déficit externo, de 6% do PIB, é coberto pela venda de títulos do Tesouro ao Japão, à Alemanha e à China, que são superavitários nas trocas externas com os EUA. Para romper esse desequilíbrio, o dólar deverá continuar a se desvalorizar a fim de reduzir o déficit da balança comercial dos EUA. Assim, países que dependem de exportações para os EUA, como os da zona do euro, Japão e China, terão prejuízos e, com os EUA, irão pressionar os demais países para a colocação de seus produtos, acirrando ainda mais a concorrência internacional.

No caso da China, que cresce há mais de uma década a taxas ao redor de 10% ao ano e incorpora cada vez mais consumidores locais, contribui para o aumento do consumo e dos preços nas commodities, especialmente no petróleo e aço – insumos básicos que afetam os custos de produção em todos os países. Além disso, por ter um dos mais baixos custos de mão-de-obra e com extraordinário potencial de crescimento de consumo, é o principal atrativo dos investimentos dos países desenvolvidos.

Esse processo gerou forte mudança na geografia comercial e de investimentos no mundo, que se traduz por crescimentos econômicos maiores no conjunto dos países emergentes do que nos desenvolvidos, conforme ilustra o quadro.

É nessa realidade que se insere a política externa brasileira, ao diversificar mercados e reduzir sua participação nas exportações para as áreas de forte tensão comercial situadas no eixo EUA–zona do euro. São priorizadas comercialmente as relações Sul–Sul, numa inflexão em relação à política externa praticada no governo anterior.

A participação dos EUA e da União Européia nas exportações brasileiras entre 2002 e 2004 caiu 5,2 pontos percentuais (pp) em favor de todas as demais áreas, com destaque para o Mercosul, especialmente Argentina, com 3,8 pp. Embora de forma muito suave, essa tendência já vinha ocorrendo. Nos últimos vinte anos, os EUA e a União Européia perderam 10,9 pp: em prol do Mercosul/Aladi, 9,9 pp, e demais áreas, 1 pp.

Avanços da economia

No campo externo ocorreu substancial melhora nos fundamentos da economia brasileira, em decorrência de uma dinâmica crescente de exportações. No campo interno, pelas novas políticas de crédito ao consumo, especialmente o crédito com desconto em folha de pagamentos e pelas parcerias entre grandes bancos e grandes redes varejistas. Isso estimula o consumo interno, com ampliação do emprego e aumento da massa salarial, e dá sustentação firme ao crescimento econômico.

Nas finanças públicas, nos últimos dez anos passou-se de um déficit nominal médio anual de 7,1% do PIB no governo anterior para 2,2% nos últimos doze meses, encerrados em julho deste ano. A dívida líquida do setor público no início do governo anterior era de 30,4% do PIB e, no seu final, de 55,5% do PIB. Ao final de agosto deste ano havia refluído para 51,7% do PIB, nível que é ainda elevado.

Nas contas externas os resultados são mais expressivos. Passou-se de um déficit médio anual nas transações correntes de US$ 23,3 bilhões no período 1995 a 2002 para um superávit de US$ 11,7 bilhões em 2004, e poderá atingir US$ 13 bilhões este ano. A dívida externa em 1999 equivaleu a cinco vezes as exportações daquele ano, e em 2004 já havia refluído para 2,2 vezes. A economia cresceu em média 2,3% ao ano no período 1995 a 2002, fechando 2004 com 4,9% e com perspectivas para algo próximo a 4% neste ano.

O índice de emprego formal cresceu 2,2% em oito anos no governo FHC, e no atual governo, até julho, 14,3%. A expansão da massa salarial entre 1992 e 2002 foi de apenas 6,2%, e do início de 2003 até julho deste ano já chegava a 13,4%.

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Restrições ao desenvolvimento

Apesar dos avanços ocorridos nos fundamentos macroeconômicos, agravou-se a precária situação da infra-estrutura do país e se acentuaram as duas maiores distorções da economia brasileira: a carga tributária e a taxa básica de juros. Em ambas, estamos totalmente fora da realidade internacional. A carga tributária – depois de passar estável por 24 anos em 25% do PIB, até 1993 –, cresceu de forma contínua até atingir o nível de 36% a partir de 2002. As taxas reais de juros, que foram em média de 16% no governo anterior, caíram nos dois primeiros anos deste governo para a média de 10,5%, mas atualmente se encontram em 14%, ou seja, catorze vezes o nível internacional.

Na comparação internacional quanto à carga tributária, o Brasil está bem acima dos países de renda per capita semelhante, conforme o gráfico.

Caso fosse compatível com nossa renda per capita, a carga tributária em 2002 deveria ter sido de 21%, e não de 36%. Nos países da América Latina a carga tributária média foi de 20%, no período de 1998 a 2000. Na Europa, onde a renda e a carga tributária são mais altas, da ordem de 45% do PIB, há superior investimento em bem-estar social.

Além de elevada, a carga tributária é mal distribuída, prejudicando o consumidor e o trabalhador assalariado, quando o país é confrontado com 119 países, segundo dados do anuário estatístico do FMI de 2002. A comparação revela que supertributamos a seguridade, a mão-de-obra e os bens e serviços. Essa estrutura tributária é, pois, fortemente regressiva e encarecedora do fator trabalho, contribuindo para o aumento da desigualdade de renda e do desemprego.

As despesas com juros são as maiores entre todas as despesas da União, estimando-se que alcancem R$ 170 bilhões este ano – metade da receita (exclusive a da Previdência Social), 84% maior que toda a despesa com pessoal e 4,5 vezes o rombo da Previdência Social. Constituem a principal restrição aos dispêndios em políticas sociais e de infra-estrutura.

A causa central são as taxas de juros Selic, estabelecidas mensalmente pelo Comitê de Política Monetária (Copom). Essas taxas, descontada a inflação, estão atualmente em 14% ao ano – as mais altas do mundo. O segundo colocado no ranking é a China, com 6,3%, seguida de México, com 6,1%, e Turquia, com 5,8%. A média dos países emergentes é de 1,3% e dos desenvolvidos, 0,7%.

Essa situação já vem de longa data. Nos últimos 26 anos, em dezesseis deles esteve acima de 10% ao ano. Na média, no governo anterior ficou em 16% e em 2003 e 2004, em 10,5%. O gráfico a seguir apresenta essa evolução, com a estimativa para este ano.

As conseqüências dessas distorções são claras: alta carga tributária eleva custos e preços e retira competitividade de nossas empresas no confronto com os outros países. Internamente gera informalidade, sonegação e redução do crescimento econômico. Como metade de nossa carga tributária incide sobre bens e serviços, quando a média internacional é de um quarto, os consumidores da classe média e renda baixa são os mais prejudicados, ampliando ainda mais a má distribuição de renda. O excesso de tributação da mão-de-obra, em que o Brasil só fica atrás da Suécia, gera informalidade, desemprego, pela substituição de trabalhadores por máquinas, distorce a concorrência interna e reduz a arrecadação previdenciária.

As altas taxas de juros inibem a produção, causam os déficits nas contas públicas, impedem uma queda consistente da relação dívida–PIB, transferem renda às avessas e não servem mais como repressoras da demanda face às novas políticas de crédito. Como prova da ineficácia da política monetária, a taxa Selic cresceu desde setembro do ano passado até julho deste ano 3,75 pp, causando elevação de 4,2 pp nas taxas de empréstimos para pessoas jurídicas e de 1,4 pp para pessoas físicas. Desestimulou mais a oferta do que o consumo e contribuiu para gerar pressão inflacionária.

As comemorações recentes do sucesso da política monetária no controle da inflação devem ser vistas com cautela. Já foi descartado por analistas que a política monetária não apresenta mais eficácia na repressão ao consumo. Restou o argumento de que atuou para manter o real valorizado, o que tornou as importações mais baratas. Será isso verdade? Não é o que revelam os ingressos de divisas. Considerando o perío­do em que foram subindo as taxas Selic, de setembro de 2004 a julho deste ano, o saldo de investimentos de estrangeiros em carteira atraídos pela Selic foi de US$ 970 milhões, mas as transações correntes atingiram US$ 11.643 milhões e os investimentos diretos de estrangeiros US$ 17.032 milhões. Assim, os responsáveis pela forte apreciação do real foram as exportações e os investimentos estrangeiros diretos, trinta vezes maiores que os investimentos em carteira atraídos pela alta taxa Selic.

Crescer com baixa inflação
A globalização radicalizou a concorrência internacional com a abertura das economias. Hoje há um colchão protetor de preços que ficaram estáveis internacionalmente, sendo esta a maior garantia contra a inflação. Nos países emergentes ela caiu de 25,9% em 1995 para 5,6% em 2004. Em conseqüência, as políticas monetárias, como instrumento de controle inflacionário, perderam grande parte de sua eficácia. Choques de oferta como os que ocorrem há mais de um ano nos preços do petróleo não alteraram a inflação mundial, ao contrário do que ocorreu nos anos anteriores, quando as economias eram mais fechadas.

Questões para debate

1. A redução de alíquotas de importação para os setores formadores de preços e geradores de custos nas cadeias produtivas – Serve para posicionar nossos preços internos em níveis internacionais, evitando que remarcações sejam feitas quando aumenta a demanda interna. O país pode crescer escapando da armadilha do stop and go imposto pela ação isolada da política monetária. Essas reduções, no entanto, devem ser avaliadas quanto a seus efeitos sobre a capacidade competitiva das empresas que têm de suportar cargas tributárias mais elevadas, crédito restrito e mais caro, maior burocracia e infra-estrutura precária. Devem, também, servir de instrumentos de negociação no âmbito dos acordos internacionais bilaterais, regionais e multilaterais.

2. A política de investimentos públicos e privados com melhorias graduais na infra-estrutura de portos e vias de escoamento – Diminuiria custos de produção, com reduções de preços para o mercado interno e externo, ampliando nosso poder competitivo e o desenvolvimento sustentado.

3. Rebaixamento da carga tributária sobre bens e serviços – Teria efeito imediato sobre a queda da inflação. Poderiam ser reduzidas gradualmente as alíquotas da Cofins, do PIS, da CPMF e seletivamente do IPI, para evitar a elevação já prevista da carga tributária federal. Isso poderia estimular os governadores a fazer o mesmo com o vilão dos impostos sobre o consumo, que é o ICMS, responsável por metade da carga tributária que onera bens e serviços e 22% da carga tributária total.

4. Políticas de estímulo à oferta via créditos através de instituições oficiais como Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e BNDES – Poderiam acelerar a ampliação de suas carteiras, baixar mais suas taxas de juros e impor maior concorrência aos bancos privados.

5. Redução dos depósitos compulsórios (parcela dos depósitos à vista e a prazo que os bancos são obrigados a recolher ao Banco Central) – O BC usa o compulsório para restringir a oferta de crédito. Até agosto de 2002, pagava aos bancos o rendimento que eles ofereciam a seus clientes. A partir daí passou a remunerar pela taxa Selic 8% dos depósitos à vista (que têm custo zero para os bancos) e 10% dos depósitos em caderneta de poupança, que pagam taxas de juros bem inferiores à Selic. Entre setembro de 2002 e julho deste ano o BC proporcionou aos bancos um ganho extra de R$ 6,4 bilhões.

6. Políticas públicas de abastecimento (aproximação entre produtor e consumidor de produtos agrícolas), de redução de custos do transporte coletivo, da moradia e de medicamentos, entre outras – Reduziriam os custos de vida da população e da reprodução da mão-de-obra.

7. Queda gradual da taxa Selic em, no máximo, dois anos para níveis equivalentes aos dos países emergentes (7% ao ano) – Estimularia a oferta, reduziria a relação dívidaa–PIB e diminuiria o rombo causado nas finanças do governo federal.

É importante, no entanto, manter as metas de inflação, que são sinalizadoras do nível médio de ajustes de preços, sendo necessário aperfeiçoá-las com maior flexibilidade e torná-las independentes dos fatores que escapam a seu controle. Os níveis de inflação fixados nas metas para o país estão compatíveis com os que vigoram nos países emergentes, de 5,6%, em 2004.

A política econômica deveria ter um conjunto de metas, e não só a de inflação. A principal meta na economia é a do crescimento econômico. Na área fiscal o que importa não é o resultado primário, nem o resultado nominal, mas a redução da relação dívida–PIB, que é obtida de forma mais rápida pela queda da taxa Selic. Na área externa a meta deve ser a redução da relação dívida externa–exportações.

Perspectivas

Mesmo sem alterar a atual política econômica, o país deverá continuar em ritmo de crescimento, puxado pelo vigoroso potencial exportador, maior e mais barata irrigação de crédito (ainda fortemente contido), crescimento da massa salarial e melhorias na infra-estrutura.
Se a política econômica atuar de maneira eficiente e ágil na direção do que ocorre no resto do mundo em relação a redução da carga tributária, queda mais acentuada da taxa de juros e maior liberação ao crédito, o Brasil poderá experimentar por longo período índices de crescimento econômico acima dos que já vigoram para a média dos países emergentes, sem o risco de inflação.

Nesse caso, poderá reduzir o elevado resultado primário (diferença entre receitas e despesas exclusive juros), sem comprometer o resultado nominal (resultado primário menos os juros). Caso aprimore a gestão das despesas, poderá realizar mais nas áreas prioritárias da ação de governo.
O cenário político atingiu seu pior nível com os desdobramentos das CPIs, mas já está refluindo. É necessária uma nova estratégia política, menos focada no Congresso Nacional e mais na sociedade, tomando iniciativas políticas com amplo respaldo na opinião pública.

A legislação existente é suficiente para garantir as políticas econômicas e os programas prioritários de governo. O mais importante é aprimorar a capacidade de gestão.

A economia em forte expansão, com geração expressiva de empregos, e a expansão dos programas de redistribuição de renda e nas áreas sociais poderão criar o ambiente propício a uma disputa eleitoral em bases superiores às que serão usadas, ancoradas nos abalos sofridos pelo governo.

Amir Khair é consultor e mestre em Finanças Públicas pela Fundação Getulio Vargas, foi secretário de Finanças da Prefeitura Municipal de São Paulo em 1989-1992

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