Internacional

Foto: Tânia Rêgo/Agência Brasil

Introdução
O objetivo deste documento é analisar a importância da integração energética entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos, identificando os principais desafios regionais, as instituições promotoras desse processo e o papel desempenhado pelo Brasil na coordenação e articulação de iniciativas de cooperação energética. O texto busca oferecer subsídios analíticos e propositivos para o debate sobre a constituição de um Mercado Sul-Americano de Energia, retomando e aprofundando a proposta apresentada em 30 de maio de 2023, no âmbito da Reunião de Presidentes da América do Sul, que resultou no chamado Consenso de Brasília. Parte-se de uma contextualização da relevância estratégica da energia para o desenvolvimento socioeconômico regional e de um diagnóstico do atual cenário de desintegração econômica e fragmentação política da América do Sul.

Essa análise se insere em um contexto internacional marcado por crescente instabilidade geopolítica, conflitos armados, rearranjos nas cadeias globais de suprimento e uso estratégico da energia como instrumento de poder. Nesse ambiente, a construção de um mercado sul-americano integrado de energia emerge como uma resposta estrutural para reduzir vulnerabilidades externas, ampliar a segurança energética regional e viabilizar uma transição energética consistente, justa e economicamente sustentável. A América do Sul reúne condições singulares para liderar esse processo, desde que avance de forma coordenada na integração de políticas públicas, infraestrutura energética e instrumentos de mercado.

1. Energia, desenvolvimento e geopolítica no atual cenário energético
A transição energética em curso se desenvolve em um ambiente internacional marcado por crescente instabilidade geopolítica, conflitos armados, rearranjos nas cadeias globais de suprimento e uso estratégico da energia como instrumento de poder. Choques recentes nos mercados internacionais de petróleo, gás e eletricidade evidenciaram os riscos associados à fragmentação dos sistemas energéticos nacionais e à dependência de fornecedores externos. Nesse contexto, a ausência de mercados regionais integrados limita a capacidade de resposta coletiva das economias sul-americanas a crises energéticas, fragiliza suas posições negociadoras e aprofunda assimetrias internas. A construção de um mercado sul-americano de energia desponta, assim, como uma resposta estrutural para reduzir vulnerabilidades externas, fortalecer a autonomia regional e viabilizar uma transição energética consistente, justa e economicamente sustentável.

A energia é um insumo fundamental para o funcionamento da sociedade contemporânea e ocupa posição central nas estratégias nacionais de desenvolvimento. Sem energia, não é possível sustentar a vida moderna: ela é indispensável para o funcionamento da indústria, da agricultura, dos serviços, do transporte e das atividades domésticas, além de constituir condição necessária para o crescimento econômico e o bem-estar social. Por essa razão, as políticas energéticas extrapolam o campo técnico e assumem caráter estratégico, articulando-se diretamente com objetivos macroeconômicos, sociais e geopolíticos.

Ao tratar de energia, abarcam-se diversos segmentos – como energia elétrica, petróleo, gás natural e combustíveis – que, embora frequentemente analisados de forma separada em razão de sua complexidade específica, constituem mercados profundamente interligados. A energia elétrica, em particular, pode ser gerada a partir de múltiplas fontes – hidrelétrica, térmica, eólica, solar, biomassa, nuclear, entre outras – cada qual associada a impactos socioeconômicos e ambientais distintos. No entanto, os hidrocarbonetos – petróleo, gás natural e carvão – desempenham papel transversal no sistema energético, sendo utilizados não apenas na geração de eletricidade, mas também no transporte, na indústria e na produção de insumos. Usinas termelétricas operam com gás natural ou derivados de petróleo; o setor de transportes permanece majoritariamente dependente de combustíveis líquidos; e a eletrificação de novas frotas amplia significativamente a demanda por energia elétrica. Por esse motivo, é fundamental distinguir entre matriz energética – que engloba o conjunto das fontes utilizadas na economia – e matriz elétrica, restrita às fontes destinadas à geração de eletricidade.

Para uma análise mais abrangente, o conceito de sistema energético é mais adequado, pois se refere ao conjunto integrado de fontes, tecnologias e infraestruturas que permitem produzir, converter, transportar e utilizar energia, desde a extração ou captação dos recursos até seu uso final. Essa visão sistêmica torna-se ainda mais relevante no contexto contemporâneo de enfrentamento das mudanças climáticas, uma vez que o setor energético responde por aproximadamente 75% das emissões globais de gases de efeito estufa. A transição energética em curso caracteriza-se, assim, por uma redução progressiva da centralidade dos combustíveis fósseis, combinada à diversificação das fontes de energia e à intensificação do uso da eletricidade, ao mesmo tempo em que amplia a demanda por minerais críticos essenciais às novas tecnologias energéticas.

O Acordo de Paris, assinado em 2015 por 171 países, reforçou a necessidade de transformação das matrizes energéticas nacionais e de maior coordenação internacional em torno da mitigação das emissões. Ainda assim, a superação do paradigma fóssil permanece distante: os combustíveis fósseis continuam representando cerca de 80% da matriz energética global. Esse dado evidencia as tensões entre os imperativos climáticos e a estrutura vigente dos sistemas energéticos, bem como os desafios políticos, tecnológicos e financeiros associados à transição.

No cenário geopolítico recente, marcado pela intensificação dos conflitos no Oriente Médio, pela instabilidade nos mercados globais de petróleo e gás e por episódios de choque nos preços internacionais – comparáveis, em magnitude, aos choques de 1973 e 1979 –, a energia voltou a ocupar posição central nas disputas internacionais. Por se tratar de um insumo estratégico transversal, os impactos desses choques não recaem apenas sobre países fortemente dependentes das importações de energia, mas também sobre economias produtoras que não dispõem de capacidade de refino ou de infraestrutura compatível com suas necessidades internas, tornando-se dependentes da importação de derivados. Nesses casos, as pressões sobre a balança de pagamentos se intensificam, frequentemente resultando em ajustes recessivos e aumento da vulnerabilidade externa.

Os preços da energia exercem forte impacto macroeconômico, uma vez que se incorporam a praticamente todos os bens e serviços. Elevações nos preços energéticos transmitem-se rapidamente à inflação, deteriorando o poder de compra das famílias e afetando a competitividade das economias. Em contextos de crise, os Estados tendem a priorizar a segurança do abastecimento energético, reforçando alianças estratégicas, intensificando disputas por rotas, mercados e recursos e, em alguns casos, recorrendo à militarização de infraestruturas e fontes energéticas. Esses choques também se propagam para outros setores, em especial o de alimentos, ao elevar os custos de insumos, produção e logística, aprofundando pressões inflacionárias e riscos à segurança alimentar.

O sistema energético exerce, portanto, papel determinante nos processos de desenvolvimento econômico e social. Historicamente, países com melhor acesso à energia e maior capacidade de planejamento energético de longo prazo apresentaram desempenho superior em termos de crescimento econômico e indicadores sociais. A incorporação da dimensão geopolítica às análises energéticas permite compreender de forma mais rigorosa como choques e crises afetam de maneira diferenciada regiões e países, segundo suas posições na divisão internacional de poder e sua capacidade estratégica de resposta.

Na América do Sul – região marcada por elevada heterogeneidade econômica, social e institucional – esses desafios tornam a integração da infraestrutura energética ainda mais relevante. A limitada capacidade de vários países de enfrentar isoladamente choques externos reforça a integração regional como solução estratégica para ampliar a autonomia, a soberania energética e a resiliência macroeconômica no sistema internacional. Nesse sentido, o planejamento energético de longo prazo e a coordenação regional emergem como elementos centrais para transformar os desafios da transição energética em oportunidade de desenvolvimento compartilhado.

2 – Vantagens estruturais da América do Sul e o paradoxo energético regional
A América do Sul dispõe de uma das bases energéticas mais favoráveis do mundo para a transição energética. A região combina ampla disponibilidade de recursos hidrelétricos, biomassa, energia solar e eólica, além de significativas reservas de petróleo, gás natural e minerais críticos. Essa diversidade, distribuída de maneira territorialmente complementar, cria condições objetivas singulares para a integração de sistemas elétricos e energéticos, permitindo otimização de custos, maior estabilidade do fornecimento e melhor gestão da intermitência das fontes renováveis. Em um contexto de transição energética global, a integração regional deixa de ser apenas uma opção econômica e passa a constituir um imperativo estratégico.

Do ponto de vista da geopolítica energética, a América do Sul ocupa posição de destaque. A região possui uma matriz energética comparativamente limpa e uma das maiores reservas de petróleo bruto do mundo, concentradas majoritariamente na Venezuela, nas Guianas e no Brasil, especialmente no Pré-Sal da Bacia de Santos e Campos e na Margem Equatorial. As reservas provadas de gás natural também se distribuem de forma desigual, com forte concentração na Venezuela, mas com parcelas relevantes no Brasil, Argentina, Guiana e Bolívia. Essa base energética confere à região elevado potencial de segurança energética e capacidade de abastecimento próprio.

Além dos combustíveis fósseis, a América do Sul assume papel central na oferta de minerais críticos para a transição energética. Em 2024, a região respondeu por cerca de 70% do crescimento da produção mundial de lítio, com destaque para Argentina e Brasil, que praticamente dobraram sua produção em um único ano, e para o Chile, que permanece como o segundo maior produtor global. Esses recursos reforçam a centralidade da região nas cadeias globais de energia limpa e tecnologias de baixo carbono.

Outro elemento estrutural relevante é a elevada complementaridade entre as matrizes energéticas nacionais e sub-regionais. Sistemas fortemente baseados em hidrelétricas coexistem com países dotados de abundantes reservas de gás natural, enquanto outros apresentam rápido crescimento da energia solar e eólica. Essa diversidade cria condições objetivas para a constituição de um mercado energético regional baseado em complementaridade produtiva, segurança energética e transição justa. A possibilidade de integração permite ampliar a oferta firme, reduzir custos operacionais, evitar investimentos redundantes em capacidade de reserva no mercado elétrico e minimizar desperdícios, ao mesmo tempo em que fortalece a resiliência dos sistemas nacionais.

A região apresenta ainda uma característica distintiva no cenário internacional: conforma uma zona de paz interestatal, o que reduz riscos geopolíticos associados à infraestrutura energética transfronteiriça e favorece projetos de longo prazo. Em um contexto de crescente fragmentação internacional e de busca por diversificação de fontes e parceiros energéticos, essa condição representa uma vantagem estratégica adicional.

Apesar dessas vantagens estruturais, a América do Sul enfrenta um paradoxo energético persistente. Embora seja rica em recursos energéticos e minerários, a região ocupa posição de dependência em relação aos grandes centros de poder global e mantém uma estrutura econômica predominantemente extrativista, baseada na exportação de recursos naturais brutos e na importação de bens industrializados e produtos energéticos processados. A região é exportadora líquida de energia, mas majoritariamente sob a forma de commodities primárias, o que limita a captura de valor e reforça padrões históricos de dependência.

Esse paradoxo manifesta-se também nas pressões externas para acelerar a descarbonização. A América do Sul figura entre as regiões menos emissoras do mundo em termos absolutos, respondendo por entre 3% a 4% das emissões globais anuais de CO₂. Ainda assim, enfrenta demandas crescentes para ajustar seus sistemas produtivos e energéticos, muitas vezes sem o correspondente acesso a financiamento, tecnologia ou espaço político para definir seus próprios caminhos de transição.
Adicionalmente, o potencial energético regional convive com a persistência da pobreza energética. Mais de oito milhões de pessoas na América do Sul ainda não têm acesso adequado à eletricidade, ou pagam preços elevados em relação à renda, o que compromete o desenvolvimento econômico, social e produtivo – especialmente em regiões isoladas ou periféricas. A pobreza energética não se expressa apenas pela ausência de conexão, mas também pela precariedade do serviço, instabilidade do fornecimento e custos elevados. Superá-la exige investimentos em infraestrutura, planejamento territorial e, sobretudo, coordenação regional.

No caso brasileiro, o paradoxo assume contornos específicos. Apesar da imensa diversidade energética, fortalecida por uma sólida base hidrelétrica e pelo protagonismo do etanol, a falta de controle sobre ativos estratégicos, a redução do parque de refino e a ausência de uma política consistente de investimentos em refinarias comprometeram a capacidade nacional de processamento de petróleo. Isso reforçou a dependência da importação de derivados, especialmente diesel, mesmo em um país com grande produção de petróleo bruto.

Esses elementos evidenciam que a posse de recursos energéticos, por si só, não garante poder internacional nem desenvolvimento sustentável. Tal poder só se encontra possibilidade de se materializar quando o Estado detém soberania sobre a gestão do sistema energético, governa seus ativos estratégicos e orienta decisões de investimento e integração de forma consistente com objetivos de desenvolvimento. Nesse sentido, a integração energética regional emerge não apenas como mecanismo de eficiência econômica, mas como instrumento central para reduzir vulnerabilidades estruturais, enfrentar a pobreza energética e reposicionar a América do Sul na transição energética global.

3. Soberania energética, integração e interdependência: a energia como base da segurança e do desenvolvimento sul-americano
A integração da infraestrutura energética constitui um eixo central para a geração de interdependência entre os países sul-americanos, elemento indispensável para reverter o processo de desintegração econômica regional, reduzir vulnerabilidades externas e ampliar a soberania da região. Na América do Sul, a soberania energética não se baseia no isolamento nacional, mas na capacidade coletiva de coordenar recursos, infraestruturas e decisões estratégicas. Ao aprofundar a integração energética e a interdependência econômica, os países da região não apenas ampliam sua segurança de abastecimento e sua resiliência sistêmica, como também constroem mecanismos objetivos de dissuasão da ingerência extrarregional, ao reduzir espaços para pressões externas, fragmentação política e instrumentalização de dependências energéticas. Nesse sentido, a integração energética deve ser compreendida como um instrumento de soberania compartilhada, capaz de fortalecer a autonomia regional e ampliar a capacidade coletiva de decisão.

A integração energética regional deve ser entendida de forma ampla, indo muito além da simples interconexão física entre sistemas nacionais. Ela envolve a articulação de infraestruturas – como redes elétricas, gasodutos, oleodutos e sistemas de armazenamento –, a integração de mercados para a comercialização de energia, o fortalecimento de cadeias produtivas regionais de equipamentos e insumos energéticos, bem como a cooperação tecnológica, regulatória e institucional entre os Estados. Trata-se, portanto, de um processo sistêmico, que conecta planejamento energético, desenvolvimento industrial e estratégia geopolítica.

Os principais objetivos da integração energética concentram-se na promoção da segurança e da soberania energética, na expansão da oferta com redução de custos, no fortalecimento da indústria regional e na diminuição das desigualdades territoriais. Sem planejamento compartilhado, os países sul-americanos tendem a desperdiçar recursos, duplicar esforços e reforçar padrões de dependência externa. Com cooperação, o vasto potencial energético regional pode se transformar em integração produtiva, ganhos econômicos e fortalecimento da posição da região no sistema internacional. A energia, nesse sentido, não é apenas um insumo econômico, mas um ativo estratégico para a reconstrução de um projeto de integração regional com maior densidade política e econômica.

Diante do agravamento das incertezas geopolíticas globais, da volatilidade dos mercados energéticos e do enfraquecimento dos mecanismos multilaterais de governança, a constituição de um Mercado Sul-Americano de Energia emerge como uma estratégia central para reduzir vulnerabilidades externas e ampliar a autonomia regional. Crises recentes – como a pandemia da Covid-19 e conflitos armados em regiões estratégicas do sistema energético global – evidenciaram os custos da fragmentação regional e da ausência de infraestrutura integrada, que limitam respostas coordenadas e ampliam a exposição a choques exógenos.

Episódios recentes na própria região reforçam essa necessidade de fortalecer a governança regional. Um dos casos mais emblemáticos é a ingerência extrarregional dos Estados Unidos na Venezuela, na qual se combinou o uso de lawfare, sanções unilaterais e instrumentos característicos de guerra híbrida, mobilizando a retórica do combate ao narcoterrorismo como justificativa política para ações que atentaram diretamente contra a soberania nacional. Essas iniciativas incluíram o sequestro do presidente, o estrangulamento financeiro por meio de sanções econômicas e restrições ao comércio internacional de petróleo, em um país que detém as maiores reservas provadas de hidrocarbonetos do continente. Trata‑se de um caso ilustrativo de como vulnerabilidades políticas, jurídicas e econômicas podem ser exploradas de forma sistemática para interferir em decisões soberanas e reconfigurar o controle sobre recursos energéticos estratégicos.

Outro exemplo é a escalada conflitiva entre Equador e Colômbia, iniciada em 2025 e com desdobramentos ao longo de 2026, quando uma disputa comercial e regulatória transbordou para o setor energético, resultando na suspensão do fornecimento de eletricidade e em medidas de retaliação envolvendo oleodutos e tarifas de transporte. Esses episódios revelam como a ausência de acordos duradouros e marcos regulatórios comuns e instituições regionais robustas facilitam a pressão política e geram instabilidade. Embora seja legítimo que países priorizem o abastecimento interno em situações excepcionais, ações unilaterais e disputas politizadas evidenciam a fragilidade da governança regional. A construção de confiança, previsibilidade e segurança energética exige, portanto, acordos de longo prazo, regulação compartilhada e instituições intergovernamentais – e, quando necessário, supranacionais – capazes de conter práticas arbitrárias, mitigar pressões extrarregionais e preservar a autonomia estratégica da América do Sul.

Nesse sentido, as instituições políticas regionais desempenham papel-chave na coordenação, operação e centralização das decisões de cooperação energética. Do ponto de vista econômico, também são necessários incentivos que priorizem o comércio intrarregional e favoreçam a conformação gradual de um mercado regional de energia. A experiência latino-americana demonstra que os avanços na integração energética estiveram diretamente associados à vontade política de governos de diferentes colorações partidárias ou ideológicas comprometidos com o projeto regional e a segurança e soberania energética, evidenciando que a cooperação é condição indispensável para a consolidação da interdependência positiva.

A região já dispõe de experiências estruturantes que comprovam a viabilidade da integração energética. Projetos como a Usina Hidrelétrica de Itaipu Binacional, dos anos 1970, e o Gasoduto Brasil-Bolívia (Gasbol), dos anos 1990, demonstram que, quando sustentada por arcabouços institucionais sólidos e visão estratégica de longo prazo, a integração gera interdependência duradoura, estabilidade política e ganhos econômicos e energéticos mútuos. Esses projetos estruturaram relações de confiança e contribuíram para a segurança energética dos países envolvidos.

Há, também, iniciativas subregionais relevantes, como o Sistema de Interconexão Elétrica Andina (Sinea), o Sistema de Integração Energética do Cone Sul (Siesur) e o Arco Norte, voltado à integração do Brasil com os países da costa norte da América do Sul. Essas iniciativas, apoiadas por organismos como a Olade, a Cier, o BID e a CAF, constituem subsistemas fundamentais para a consolidação, em escala ampliada, de um mercado energético regional sul-americano.
A transmissão de energia torna-se, nesse contexto, um fator determinante da integração e da confiabilidade dos sistemas. Redes elétricas robustas, flexíveis e interconectadas são centrais para garantir segurança energética em um cenário de crescente participação de fontes renováveis intermitentes. A limitação da transmissão representa hoje um dos principais gargalos da integração sul-americana, mas também uma das maiores oportunidades para aprofundar a interdependência positiva entre os países da região.

Em síntese, na América do Sul, soberania energética, integração regional e interdependência estratégica formam um mesmo processo. A soberania não se enfraquece com a interdependência: ao contrário, é precisamente por meio de uma interdependência institucionalizada, regulada e cooperativa que os países sul-americanos se tornam mais seguros, menos vulneráveis à ingerência extrarregional e mais capazes de sustentar um projeto próprio de desenvolvimento econômico e social.
4. O papel do Brasil na construção de um Mercado Sul-Americano de Energia
O Brasil desempenha um papel central e singular na construção de um Mercado Sul-Americano de Energia. Trata‑se do maior mercado energético da região, com ampla diversidade de fontes – hidrelétrica, petróleo, gás natural, biomassa, etanol, eólica e solar –, além de grandes empresas estatais integradas e com capacidade operacional ao longo da cadeia energética, como a Petrobras. A esse conjunto soma‑se um diferencial decisivo: o país dispõe do mais consolidado aparato de planejamento energético estatal da América do Sul, materializado em instituições como a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) e o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), que permitem formular estratégias de longo prazo, avaliar cenários e coordenar investimentos de maneira sistêmica.

Essa capacidade institucional confere ao Brasil vantagens para liderar a integração energética regional. Mais do que qualquer outro país sul‑americano, o Brasil reúne meios técnicos, institucionais e operacionais para articular oferta, demanda, infraestrutura e regulação em escala regional, transformando a integração energética em política de Estado e não apenas em iniciativa diplomática episódica.

Do ponto de vista geográfico e geopolítico, o Brasil compartilha fronteiras terrestres com quase todos os países da América do Sul e produz e fornece energia em diferentes biomas, latitudes e longitudes, o que insere o subcontinente em seu entorno estratégico imediato, conforme reconhecido pela Política Nacional de Defesa. Esse entorno é ampliado pelas dimensões do Atlântico Sul e da Antártida, áreas fundamentais para a segurança energética, logística, ambiental e científica no longo prazo. A Constituição Federal brasileira estabelece expressamente que o país buscará a integração econômica, política, social e cultural da América Latina, conferindo base jurídica interna e legitimidade estratégica à atuação regional do Estado brasileiro.

Nesse sentido, poucos países têm tanto a ganhar com a integração energética quanto o Brasil. A complementaridade entre matrizes energéticas nacionais, a vizinhança geográfica, a possibilidade de diversificação de suprimento, a redução de custos sistêmicos e o aumento da resiliência frente a choques externos tornam a integração regional particularmente vantajosa para o país. Além disso, um entorno sul‑americano mais integrado, previsível e cooperativo amplia a estabilidade do espaço estratégico brasileiro e reduz vulnerabilidades associadas a ingerências extrarregionais em setores sensíveis, como energia, infraestrutura e recursos naturais.

A retomada do protagonismo brasileiro na agenda de integração energética não implica liderança unilateral, mas sim a capacidade de articular consensos, prover planejamento, contribuir com institucionalidade e sustentar a continuidade política de um projeto regional. A experiência brasileira em planejamento energético de longo prazo, operação de sistemas complexos e coordenação público‑privada posiciona o país como vetor estruturante de um futuro mercado energético sul‑americano.

5. A institucionalidade de integração na América do Sul e a busca por um Mercado Sul-Americano de Energia
A construção de um Mercado Sul‑Americano de Energia não parte do zero. Ao longo das últimas décadas, a região acumulou experiências relevantes de cooperação institucional voltadas à integração da infraestrutura, do planejamento e da energia, das quais emergem importantes lições para o presente.

A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul‑Americana (IIRSA) foi criada em agosto de 2000, durante a Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul, convocada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, em Brasília. Seu objetivo central era a planificação e a implementação da infraestrutura necessária à integração regional. Pela primeira vez, os doze países sul‑americanos coordenaram suas agendas para tratar conjuntamente dos setores de transporte, energia e comunicações, reconhecendo a infraestrutura energética como elemento estruturante do desenvolvimento regional.

Esse esforço foi aprofundado com o Consenso de Guayaquil sobre Integração, Segurança e Infraestrutura para o Desenvolvimento, aprovado em 2002, que reafirmou o papel estratégico da energia para o desenvolvimento econômico e social da América do Sul. A partir de meados da década de 2000, a agenda energética ganhou densidade política, em um contexto marcado por disputas geopolíticas, vulnerabilidades externas e tentativas de ingerência sobre sistemas energéticos nacionais.

Em 2005, realizou‑se na Venezuela a I Reunião de Ministros de Energia da Comunidade Sul‑Americana de Nações; em 2006, foi acordada na Bolívia a Declaração Presidencial sobre Integração Energética Sul‑Americana; e, em 2007, durante a I Cúpula Energética Sul‑Americana, decidiu-se criar a União de Nações Sul‑Americanas (Unasul), com esse nome. A Declaração de Margarita estabeleceu princípios orientadores da integração energética regional, ratificou acordos anteriores e instituiu o Conselho Energético da América do Sul, composto pelos ministros de energia dos países, encarregado de elaborar as diretrizes da Estratégia Energética Sul-Americana, do Plano de Ação e do Tratado Energético da América do Sul.

A Unasul representou, naquele momento, um marco político relevante ao estabelecer um espaço de articulação estratégica de alto nível, com capacidade de projeção internacional e potencial para a construção de uma comunidade regional de defesa e segurança. O Tratado Constitutivo da Unasul incorporou formalmente o Conselho Energético Sul‑Americano. A IIRSA também foi incorporada à nova organização, passando a atuar como instância técnica por meio de seu Comitê de Coordenação Técnica, subordinada ao Conselho Sul‑Americano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan), concebido como instância política e estratégica para planejar e implementar a integração da infraestrutura regional, em 2009.

Entre 2008 e 2010, os trabalhos do Conselho Energético e de seus grupos técnicos resultaram na elaboração das diretrizes da Estratégia Energética Sul‑Americana, do Plano de Ação para a Integração Energética Regional e da estrutura do Tratado Energético Sul‑Americano. É nesse período que se consolidou, nos documentos oficiais, a linguagem da geopolítica da energia, com referências explícitas à necessidade de uma estratégia energética regional, à soberania energética compartilhada e à criação de um centro de decisão energético regional sustentado por instituições de integração.

Entre 2008 e 2017, vigoraram na Unasul doze conselhos ministeriais setoriais, entre eles o Conselho Sul-Americano de Saúde e o Conselho de Defesa Sul-Americano, que tiveram como instituições vinculadas como, respectivamente, o Instituto Sul-Americano de Governo em Saúde (ISAGS), no Rio de Janeiro, e o Centro de Estudos Estratégicos em Defesa (CEED), em Buenos Aires, e a Escola Sul-Americana de Defesa (Esude), em Quito. Entre essa dúzia de conselhos, o Conselho Energético Sul-Americano foi o único que nunca teve o seu estatuto aprovado. O Tratado Energético da América do Sul também nunca foi aprovado.

A principal hipótese sobre o fato de não ter havido consenso para o estabelecimento do tratado e para a aprovação do estatuto do conselho de energia dentro da governança da Unasul recai sobre a divergência entre uma integração concentrada em uma articulação de empresas exclusivamente estatais (grã-nacionais), então defendida principalmente por Venezuela e Bolívia, e a criação de um mercado regional, defendido principalmente por Brasil e Chile. Enquanto não se chegava a esse acordo para a formalização do Tratado, a Venezuela bloqueava sistematicamente a aprovação do estatuto do Conselho. Tratava-se de um subterfúgio para manter a presidência da instância, alegando que ela precedia a Unasul e enquanto não houvesse estatuto sua presidência caberia à Venezuela, diferindo de todos os outros conselhos da Unasul, cujas presidências eram rotativas em conjunto com o país que exercia a presidência pro tempore da própria Unasul.

A partir de 2017, contudo, observou-se uma inflexão negativa. O enfraquecimento político, o abandono da Unasul por vários países e a ausência de continuidade institucional levaram à paralisação prática dos mecanismos regionais de integração energética. A experiência acumulada evidencia que, sem institucionalidade robusta, financiamento adequado, governança clara e continuidade política, a integração energética tende a permanecer no plano declaratório. Outras iniciativas fracionadas, como o Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do Sul (Prosul), também fracassaram em promover avanços governança de integração energética.

Em 30 de maio de 2023, durante a Reunião de Presidentes da América do Sul em Brasília, o presidente Lula propôs a abertura de um debate estruturado sobre a constituição de um Mercado Sul‑Americano de Energia, com foco na segurança do suprimento, no uso eficiente dos recursos regionais, na estabilidade jurídica, em preços justos e na sustentabilidade social e ambiental. A proposta foi registrada no Consenso de Brasília, que reafirmou a cooperação em infraestrutura, logística, interconexão energética e energias limpas. Ainda assim, os avanços práticos permaneceram limitados, em linha com dificuldades observadas em experiências anteriores.

No contexto atual – marcado pela transição energética, pela volatilidade dos mercados globais de energia e pelo agravamento das disputas geopolíticas após a guerra na Ucrânia e no Oriente Médio – a agenda de integração energética regional ganha ainda mais importância para a segurança, a resiliência e a autonomia da América do Sul. O fortalecimento dessa agenda exige corrigir fragilidades anteriores, como o hiperpresidencialismo, a baixa participação subnacional e a insuficiente ancoragem técnica e regulatória dos processos decisórios.

Iniciativas mais recentes, como o Conselho Regional de Planejamento Energético no âmbito da Organização Latino-Americana e do Caribe de Energia (OLACDE), indicam um esforço de reativação do diálogo regional. Esse fórum busca coordenar políticas, promover consensos e disseminar ferramentas de planejamento, como cenários energéticos de longo prazo, balanços energéticos e modelos de avaliação integrada. As reuniões realizadas em 2025 e 2026 sinalizam a possibilidade de reconstrução gradual de uma agenda cooperativa, na qual a experiência institucional brasileira pode desempenhar papel decisivo.

6. Da convergência política à ação: os próximos passos para um Mercado Sul‑Americano de Energia
A integração energética sul‑americana deve ser tratada, nos próximos passos do Consenso de Brasília – e de sua possível convergência com uma institucionalidade regional renovada, como a Unasul – como uma agenda estruturante de futuro para a estabilidade política, o desenvolvimento econômico e a autonomia estratégica da região. Dar consistência à proposta de constituição de um Mercado Sul‑Americano de Energia requer qualificar e aprofundar o debate em nível presidencial e ministerial, ancorando‑o em mecanismos permanentes de planejamento, coordenação e decisão. Trata‑se de avançar da convergência política inicial para uma agenda operacional, capaz de orientar investimentos, harmonizar regulações e organizar o uso complementar dos recursos energéticos regionais em um contexto de transição energética e instabilidade geopolítica global.

Aprendendo com as experiências e limitações do passado, a governança desse mercado deve ser plural, inclusiva e institucionalmente robusta, incorporando de forma estruturada os atores privados, os governos subnacionais e a sociedade civil, além dos Estados nacionais. A integração energética precisa articular‑se explicitamente a uma nova agenda de integração produtiva regional, apoiando o adensamento de cadeias de valor associadas à transição energética e enfrentando, de modo coordenado, os desafios vinculados aos minerais críticos, desde a exploração até o processamento e a agregação de valor. Para garantir legitimidade social e sustentabilidade no longo prazo, as dimensões social e ambiental devem ocupar lugar central em todas as fases do processo, desde o planejamento até a implementação e a avaliação das políticas. Somente assim a construção de um Mercado Sul‑Americano de Energia poderá tornar‑se uma política pública duradoura, capaz de reduzir desigualdades, fortalecer a resiliência regional e posicionar a América do Sul de forma soberana e cooperativa no cenário global.

Pedro Silva Barros é economista, conselheiro da Fundação Perseu Abramo, ex-diretor de assuntos econômicos da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL)

Astrid Aguilera Cazalbón é doutoranda em Relações Internacionais na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)